헌법 소원 심판 청구서

청 구 인     1. 조  0   0

2. 권  0   0

3. 김  0   0

4. 이  0   0

1∼4 청구인들 주소 경북 청송군 진보면 청송제2감호소

5. 최  0   0

6. 강  0   0

5∼6 청구인들 주소 경북 청송군 진보면 청송제1감호소

청구인들의 대리인  법무법인 신화 담당변호사 박찬운

법무법인 산하 담당변호사 장유식

법무법인 한결 담당변호사 이상희

피청구인  1. 법무부장관

2. 청송 제1보호감호소 소장

3. 청송 제2보호감호소 소장

청 구 취 지

1.	(주의적으로)피호감호자분류처우규칙(법무부 훈령 제447호) 제5조는 헌법에 위반된다.

(예비적으로) 청구인들을 초중구금시설인 청송교도소와 시설이 같은 청송제1, 제2 감호소에 수용하여 보호감호처분을 집행하는 것은 위헌임을 확인한다.

2.	피청구인 청송 제1 및 제2 보호감호소장이 청구인들에 대하여 보호감호처분을 집행함에 있어 근로보상금으로 1일 1,400원 내지 5,800원을 지급하는 것은 위헌임을 확인한다

3.	청구인 조00이 2003. 1. 16. 변호사 박찬운에게 보내기 위하여 발송의뢰한 서신 및 청구인 김00이 2003. 1. 17. 변호사 장유식에게 보내기 위하여 발송의뢰한 서신을 피청구인 청송 제2보호 감호소 소장이 각 검열한 행위는 청구인들의 통신의 비밀을 침해받지 아니한 권리를 침해한 것으로서 위헌임을 확인한다.

침해된 권리

헌법 제10조, 제11조, 제12조1항, 제13조1항, 제18조, 제27조

침해의 원인

(1)	(주의적으로) 피보호감호자분류처우규칙(법무부 훈령 제447호) 제5조

(예비적으로) 청구인들을 초중구금시설인 청송교도소와 같은 시설의 청송제1, 제2 감호소에 수용하여 보호감호처분을 집행하는 행위

(2)	청송제1 및 제2보호감호소장이 청구인들에 대하여 1일 근로보상금으로 1,400원 내지 5,800원을 지급하는 행위

(3)	피청구인 청송 제2보호감호소 소장이, 청구인 조00 및 김00이 변호사에게 발송하는 서신을 검열한 행위

청구 이유

1.	청구인들에 대하여

청구인 조00은 1997. 2월 징역3년 및 보호감호처분이 확정되어 청송교도소에서 징역형을 복역한 다음 1999. 5. 15. 부터 청송제1감호소에 수용되었고 현재는 청송제2감호소에 수용되어 보호감호집행을 받고 있습니다.

청구인 권00은 1997. 3월 강도상해죄로 징역4년 및 보호감호처분이 확정되어 청송교도소에서 징역형을 복역한 다음 2001. 3. 23.부터 청송제1감호소에 수용되었고 현재는 청송제2감호소에 수용되어 보호감호집행을 받고 있습니다.

청구인 김00은 간음약취죄 등으로  징역 7년 및 보호감호처분을 선고 받고 청송교도소에서 징역형을 복역한 다음 현재 청송 제2보호 감호소에서 보호감호집행을 받고 있습니다.

청구인 이00은 폭력죄 등으로 징역형 및 보호감호처분을 선고받고 받고, 청송교도소에서 징역형을 복역한 다음 현재 청송 제2보호감호소에서 보호감호집행을 받고 있습니다.

청구인 최00은 2000. 4. 경 장물 취득 등으로 징역 2년 및 보호감호처분을 선고받고 형이 확정된 다음 청송교도소에서 복역한 다음 2002. 7. 18.부터 현재까지 청송 제1보호감호소에 수용되어 보호감호집행을 받고 있습니다.

청구인 강00은 1997. 5. 경 징역 5년 및 보호감호처분을 받아 청송교도소에서 복역한 다음 2001. 12. 5.부터 현재까지 청송 제1보호 감호소에서 보호감호집행을 받고 있습니다.

2.	청송보호감호소에서 보호감호처분의 집행 현실

(1)	현재 보호감호집행은 법무부 훈령(제447호)인 '피보호감호자분류처우규칙'(이하 처우규칙이라고 함)에 의하여 집행되고 있습니다.  간단히 그 집행의 내용을 설명하면 다음과 같은 절차로 이루어집니다. 먼저 본형과 함께 보호감호처분이 병과된 수형자는 청송교도소에 보내 지고 이곳에서 본형의 복역을 마치게 되면 바로 같은 곳에 위치한 청송보호감호소에 이송됩니다.  청송보호감호소는 제1감호소와 제2감호소로 나누어져 있는 바 제1감호소는 신입감호자와 감호자처우등급 다급, 라급 및 마급 자를, 2감호는 처우등급 가급 및 나급 자를 수용하게 됩니다(처우규칙제5조).  즉, 보호감호가 병과된 수형자는 청송교도소에서 본형을 마치고 이어 제1감호소로 이송되고 처우등급이 올라가면 제2감호소로 보내져 출소하게 되는 과정을 거치게 되는 것입니다.

(2)	청송보호감호소는 경북 청송군 진보면에 위치하고 있는데 그 모습이 마치 육지 속의 섬을 연상시키는 위용을 자랑하고 있습니다.  정문방향을 제외한 3면은 까가지른 절벽의 산으로 둘러 쌓여 있어 일견 영화 빠삐용의 무대를 연상시키는 곳입니다.  이곳을 가기 위해서는 서울에서 적어도 5시간이 소요되며 인근에는 어떤 산업공단이나 대도시도 없는 한 마디로 오지 중의 오지입니다.

(3)	청구인들을 비롯한 피감호자들의 생활은 바로 옆의 청송교도소의 생활과 다를 바가 전혀 업습니다.  이들에 대한 처우를 규정하고 있는 '처우규칙'과 대리인들의 실태조사를 통하여 밝혀진 바에 의하면 피감호자에 대한 수용방법, 분류심사, 분류처우 등은 본형의 수형생활과 조금도 다르지 않습니다.

예를 들어 이들에 대한 일과를 정리하면 다음과 같은 바, 이는 수형자의 생활 바로 그것입니다.

일과:

06:40 기상

06:55 점검

07:10 조식(거실에서 이루어지는 데 교도소보다 부식의 질이 떨어진다는 피감호자들의 불만이 있음)

07:10-08:05 아침방송(주로 스포츠뉴스, KBS 아침방송)

08:15 출역(작업장 이동 후 오전 작업 시작)

11:30 중식(작업장)

13:00-15:30 오후작업, 그 후 약40분간의 운동시간 있음

16:10 입실, 점검

16:35 저녁식사

17:30 저녁교화방송

20:30 취침

위와 같은 피감호자들의 생활은 모두 법무부 교정국 소속 공무원들에 의해 일반 교도소와 기본적으로 동일하게 실시하고 있습니다.

(4)	피감호자들에 대한 근로와 직업교육은 징역형과는 달리 원칙적으로 피감호자의 동의를 받아 실시하는 것이 원칙이나 현실적으로 피감호자들은 근로나 직업교육을 회피할 상황이 아니므로 거의 모든 피감호자들이 징역형의 수형자들과 마찬가지의 근로나 직업교육을 받고 있습니다.

청송보호감호소에서 이루어지는 직업교육은 현재 8개 직업군으로 실시되고 있다고 하는데 그 내용은 정보화, 조적, 타일, 건축도장, 정비, 보일러, 이용 및 미용 등입니다.  그 내용 전부가 일반 교도소에서도 현재 실시하고 있는 것이며 어떤 상이점도 발견되지 않으며 근로나 교육의 내용 대부분이 현재의 고도산업화시대를 따라갈 수 없는 내용들입니다.  현재 외부기업으로부터 청송보호감호소측이 용역계약을 맺고 피감호자들의 작업을 하는 것은 종이쇼핑백 접기, 머리핀 조립 및 위생비닐장갑포장 등 단순 노동에 불과한 것입니다.

등급	1급	2급	3급	4급	5급	6급	7급
보상금	4,800원	3,900원	3,100원	2,400원	1,900원	1,400원	1,100원

(5)	피감호자들은 작업을 통하여 감호소측으로부터 받고 있는 일정금액의 근로보상금을 받고 있는 바 2002년까지의 내역은 다음과 같습니다.

위와 같은 보상금은 사실상 우리의 경제사정에 비추어 피감호자들에게 장차 사회복귀를 위한 생활정착금의 성격과는 전혀 거리가 먼 것이었습니다.  이런 이유로 2002년 하반기 청송보호감호소에서는 대규모의 피감호자 단식투쟁습니다. 이 일어났고 그 결과 정부는 피감호자들에 대하여 근로보상금의 인상을 약속하였고 2003년도부터는 다음 표와 같은 내용으로 근로보상금을 지급하고 있습니다.

대리인들이 청송보호감호소를 내방하여 직접 관계 공무원들에게 확인한 바, 피감호자들은 평균 보호감호소에서 4년 반 정도 수용되는 데 이들이 출소할 때 가지고 나가는 근로보상금은 평균 50만원을 넘지 않는다고 합니다.

뿐만 아니라 피감호자들에 대한 일상용품은 원래 국가에서 지급해야 하는 것이나 실제는 그 양과 질이 떨어져 상당한 정도는 피감호자 스스로가 해결하고 있습니다.  의약품은 물론이거니와 내의류, 일용잡화 등을 위해 최소한 월 기만원을 쓰지 않으면 안되는 상황입니다.

등급	1급	2급	3급	4급	5급	6급	7급
보상금	5,800원	4,700원	3,800원	2,900원	2,300원	1,700원	1,400원

이런 상황이기 때문에 일부의 피감호자들은 위와 같은 근로보상금만으로는 도저히 생활을 할 수 없어 바깥으로부터 영치금을 조달받고 있는 데 그 규모는 월간 수령하는 근로보상금보다 훨씬 많은 액수라고 합니다(사실 많은 피감호자들이 근로보상금을 사용하는 데는 어려움을 느끼고 있습니다.  근로보상금을 많이 사용하면 처우에서 승급이 어려우므로 피감호자들은 그 몇 만원 되지도 않는 근로보상금마저도 자신의 의사대로 사용할 수 없는 처지라고 합니다).

3.	피보호감호자분류처우규칙 및 근로보상금 지급의 위헌성

(1)	그동안 우리 헌법재판소는 보호감호제도 자체가 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 수회한 바 있습니다(1996. 11. 28 선고 95헌바20; 1991. 4. 1 선고  89헌마17, 85, 100, 109, 12 사건 등, 특히 후자의 결정에서 그 이유가 상세히 설명되어 있음)

(2)	청구인들의 대리인들은 이 사건에서 위와 같은 그 동안의 헌법재판소의 결정 취지에 따라 보호감호제도 자체의 위헌성은 다투지 않고자 합니다. 그러나 보호감호의 집행방법이 헌법상의 기본권을 침해하고 있는 것이라면 이것은 제도로서의 보호감호가 위헌이냐 합헌이냐의 문제와는 달리, 공권력에 의한 기본권침해의 문제로서 별도로 다루어져야 할 사항입니다. 청구인들의 대리인들은 바로 이 사건에서 보호감호제도의 현실적인 집행방법을 문제 삼고자 합니다.

(3)	보호감호제도 자체가 합헌이라고 하는 것은 보호감호의 목적이 형벌의 집행과는 근본적으로 다르다는 것을 전제로 하고 있습니다.  사회보호법 제1조는, 보호감호제도는 죄를 범한 자로서 재범의 위험성이 있고 특수한 교육, 개선 및 치료가 필요하다고 인정되는 자에 대하여 보호처분을 함으로써 사회복귀를 촉진하고 사회를 보호함을 목적으로 한다고 규정하고 있습니다.  즉, 보호감호의 첫째 목적은 범죄인의 사회복귀이고 다른 하나는 범죄인을 격리함으로써 사회를 보호하는 것입니다.  이 둘의 목적은 동시에 이루어져야 하는 것이고 어느 하나를 포기하면 보호감호의 목적은 이루어질 수 없습니다.  그런 면에서 볼 때 보호감호제도 자체가 정당성을 가지고 우리 헌법 제12조의 '적법한 절차에 의한 보안처분'이 되기 위해서는 보호감호의 집행이 범죄인의 사회복귀와 사회격리라는 보호감호제도의 목적에 부합되지 않으면 안됩니다.  만일 어떤 보호감호집행이 범죄인의 사회복귀와는 전혀 거리가 있고 오로지 범죄인과 사회를 격리시키는 것으로만 운용된다면 그것은 보호감호가 아닌 철저한 응보형에 다름 아닌 것으로 우리 헌법이 허용하는 적법한 절차에 의한 보안처분의 하나가 될 수는 없을 것입니다.

(4)	이제까지의 헌법재판소의 보호감호제도에 대한 태도는 보호감호처분은 재범의 위험성이 있고 특수한 교육 개선 및 치료가 필요하다고 인정되는 자에 대하여 사회복귀를 촉진하고 사회를 보호하기 위한 보호처분이므로 형벌과 보호감호를 병과한다고 해서 거듭처벌금지의 원칙에 위반되지 않는다(1991.4. 1선고 89헌마17, 85, 100, 109, 12)는 것입니다.  그렇다면 이 논리가 그대로 정당화되기 위해서도 우리의 보호감호처분은 특수한 교육 개선 및 치료를 통해 재범의 위험성이 있는 사람에 대하여 사회복귀를 촉진시키는 집행이 되지 않으면 안됩니다.  만일 그렇지 않고 우리의 보호감호처분이 오로지 범죄인을 두 번 가두어 두는 수단으로 사용되는 것이라면 그 동안의 헌법재판소의 다수 논리에 의해서도 그러한 집행은 위헌이라는 결과가 될 것입니다.

(5)	현재의 보호감호집행방법이 피감호자의 사회복귀 프로그램으로서는 적절치 않아 목적 위반으로 헌법상의 적법한 절차에 의한 보안처분이 될 수 없다는 현실은 청송보호감호소를 가보면 바로 알 수 있습니다.  아래에서는 위의 실태에 준해 본 헌법소원에서 위헌으로 지적하는 두 가지(서신검열 부분은 항을 나누어 위헌성을 지적함)만 열거하기로 하겠습니다.

첫째, 피감호자를 청송제1, 2 보호감호소에 수용하여 보호감호처분을 집행하는 것은 그 자체로 위헌입니다.

보호감호의 중요한 목적은 피감호자를 사회로부터 추방시키자는 데 있는 것이 아니라 이를 교육·개선하여 사회에 복귀토록 하는데 있습니다.  따라서 보호감호소에서의 생활은 사회생활의 일부가 되어야 하고 일반사회생활과 사이에 되도록 차이가 없어야 하며 가족·친지나 일반 사회인과의 접촉이 쉽게 자주 이루어질 수 있는 조건을 갖추어야 하며 그렇게 되기 위해서는 우선 보호감호소의 위치부터 위와 같은 조건에 알맞아야 합니다. 그런데 청구인들이 수용되어 있는 청송보호제1, 2감호소는 수용시설에 있어 일반수형자가 수용되어 있는 교도소와 비교하여 조금도 차이가 없으며(오히려 청송보호감호소는 교정시설의 경비등급상 최고의 경비등급인 초중구금시설과 동일한 것으로서 그 시설의 운용은 행형시설을 담당하는 법무부 교정국 산하의 교정공무원에 의해 이루어지고 있음, 청송보호감호소는 인근에 함께 있는 청송교도소와 시설과 운영방법이 같음) 위치에서부터 보호감호의 목적에 너무도 적합하지 못합니다.  위 감호소들을 서울에서 승용차도 쉬지 않고 달려 4-5시간 이상 소요되는 경북 청송군 진보면의 오지(奧地)에 그곳 지역사회와도 완전히 단절된 곳(감호소의 3면은 까가지른 광덕산에 포위되어 있음)에 위치해 있어 가족 또는 친지의 방문은 매우 어렵게 되어 있습니다. 이런 곳에 수용되어 있는 피감호자들은 사회와 가족·친지로부터의 단절로 인한 고독감, 좌절감, 소외감에 젖을 것이며 사회구성원 의식의 함양은 커녕 자포자기로 인한 반항심만이 커질 것입니다. 이러한 곳에서 어떻게 사회적응훈련이 가능하겠습니까(이것은 이들의 출소 이후 재범율을 보아도 알 수 있습니다.  정확한 통계는 법무부가 가지고 있겠으나 청송보호감호소와 청송교도소의 재소자들의 재범율은 90%가 넘는다고 합니다).  본 대리인들이 이 사건을 위해 청송보호감호소를 방문하였던 바, 그곳의 교정공무원들마저 이구동성으로 현재의 보호감호소시설은 문제가 있다고 하면서 보호감호소는 대도시나 공단지역으로 옮겨 소규모 시설로 운영되어야 하며 기본적으로 피감호자들은 범죄로 인한 형벌을 받는 사람들이 아니므로 원칙적으로 외부의 기업체 등에 출퇴근을 할 수 있도록 시설이 바뀌어야 한다고 말하고 있었습니다.

결론적으로 보호감호제도가 위헌이 아니라고 하더라도 현재의 청송보호감호시스템으로는 도저히 보호감호의 목적을 실현할 수 없습니다. 그곳을 관리하고 운영하는 공무원마저 이러한 시설로는 범죄인을 양성하는 것 이외에는 아무 것도 아니라고 하는 자포자기에 빠져 있는 데 어떻게 보호감호의 목적을 이루어 낼 수 있겠습니까.

현재 청구인들에 대하여 청송보호감호소를 집행기관으로 하는 근거는 법무부 훈령 제447호인 피보호감호자분류처우규칙 제5조입니다. 청구인들은 바로 이 근거에 의하여 보호감호라는 미명 하에 형벌과 도무지 조금도 다름이 없는 형벌을 강요 받고 있습니다.  이는 법령에 의해 직접 기본권이 침해되는 상황이라고 할 수 있습니다(위 처우규칙이 법무부 훈령이지만 법규명령의 성격을 가지고 있어 헌법소원의 대상이 된다는 점은 아래에서 다시 논함).

둘째, 청구인들이 청송보호감호소에서 받고 있는 근로보상금의 지급은 강제노역에 다름 아닌 위헌적인 것으로 청구인의 기본권을 직접 침해하고 있습니다.

피감호자들이 보호감호기간(최장 7년)을 마치고 사회에 복귀하여 또다시 죄를 짓지 않고 정상적인 사회생활을 할 수 있기 위해서는 이들이 사회에 나가 직업을 가질 수 있게끔 지식과 기능을 가르쳐야 하며 수감 중에도 열심히 근로하여 수입의 일부를 사용(使用)을 위해 쓸 수 있고 가족에게 수입의 일부를 보낼 수 있어야 하며 출소할 때에는 저축금을 가지고 나갈 수 있도록 해야 할 것입니다. 그리고 피감호자에 대한 근로보상금이 사회의 최저임금보다 낮아서는 아니 됩니다(2003년 최저임금은 1일 18200원임). 그렇지 않고 이들을 무작정 수용하여 외부와 단절시키기만 한다면 이는 보호감호가 될 수 없는 것입니다.

그런데 현재의 호보감호실정은 피감호자에게 그들의 적성에 맞는 직업훈련이나 지식을 가르칠 수 없으며(한 두 가지를 제외하면 모두가 20-30년 전의 교도소에서 실시한 전근대적인 직업교육임)

	하		중		상
	나급	가급	나급	가급	나급	가급
3류	500	600	550	650	600	700
2류	650	750	750	850	850	950
1류	1100	1200	1600	2300	2500	4000

근로보상금을 7등급으로 나누어 2003년 2월 현재 1일 1400원에서 5800원으로 정해져 있는데 이렇게 낮은 근로보상금(최저임금과 비교하면 대체로 10분의 1의 수준임)은 노역의 착취이지 진정한 근로보상금이라고 할 수 없으며 이렇게 낮은 보상금을 보고 근로의욕이 생길 리 없고 또 어떻게 저축을 할 수 있겠습니까(일례로 청구인 조00은 작업등급 5등급으로 종래 1일 1900원을 받다가 현재 1일 2300원을 받고 있으며, 청구인 권00은 작업등급 7등급으로 종래 1일 1100원을 받다가 현재 1일 1400원은 받고 있음) . 결국 피감호자들은 수감기간을 마치더라도 아무런 밑천도 없이 사회에 나가 자립은 커녕 사회로부터 냉대만을 받는 끝에 또다시 죄를 짓지 않을 수 없을 것이며 종전보다 더 큰 죄를 짓게 될 것입니다.  사실, 많은 피감호자들이 출소할 때 근로보상금 적립금으로 기십만을 가지고 나갑니다(2002년 11월 13일자 한겨레신문의 보도에 의하면 청송보호감호소의 출소자들은 짧게는 2년에서 길게는 7년을 감호소에서 생활을 하고 나올 때 손에 쥐는 돈은 50-60만원이라고 합니다. 청구인들이 자체 조사한 바에 의하면 제2감호소의 경우 2002. 10월 말 현재 피감호자 1인당 예탁금 평균은 390,606원이며, 예탁금이 10만원도 되지 않는 사람들이 전체 피감호자의 40%에 가까웠습니다).  이들은 감호소를 나간 뒤 거리를 그 돈으로 단 며칠을 산 다음 바로 범죄를 저지르게 됩니다(현재 청송보호감호소의 피감호자의 90%이상이 절도, 강도 등의 재산범인 바, 그것은 위와 같은 현실을 그대로 반영하는 범죄 수치입니다).  손에 든 돈이 몇 천만원이라도 된다면 적당한 생활정착금으로서의 효용도가 있겠지만 단 몇 십만원으로 무엇을 할 수 있겠습니까.

뿐만 아니라 현재의 근로보상금은 형벌 수형자가 받는 작업상여금 비교하여 보다도 거의 다르지 않은 정도에 불과하며 오히려 더 열악하다고도 할 수 있습니다.  현재 수형자는 1일 500원에서 4000원까지를 받고 있는데 그 구체적인 내역은 다음과 같습니다.

위에서 본대로 종래의 근로보상금은 수형자들의 작업상여금 지급기준 중 1류를 기준으로 그것과 거의 수준으로 책정했음을 알 수 있습니다.  즉, 보호감호소의 근로보상금은 본질적으로 수형자의 그것과 큰 차이가 없이 만든 것이며, 더욱 피감호자들은 수형자에 비하여 수용생활상 더 많은 비용이 들어감으로써 수형자들에 비하여 저축은 훨씬 어려운 구조입니다.  각종 생필품과 의료비 및 직업훈련 보충교재의 구입 등은 모두 피감호자가 자비 부담해야 합니다.  이런 상황에서는 피감호자가 받는 근로보상금은 실제로는 수형자의 그것보다 적을 수 밖에 없는 것입니다.

따라서 현재의 청송보호감호소에서의 보호감호의 집행은 그 전체가 위헌적이 아니라고 할지라도 위와 같은 근로보상금제도는 결과적으로 범죄를 국가가 양산하는 체제의 뿌리이고 그것은 무보상의 강제노역 이외에는 아무 것도 아니라고 할 수 있습니다. 국가가 한 인간을 범죄기계로 만들어 사회에 대량 배출하고 있다고도 극언할 수 있는 것이 지금의 청송보호감호소의 현실입니다.  이런 현실이 헌법상 허용된다면 이를 어떻게 법치국가라고 할 수 있겠습니까.

(6)	위와 같은 보호감호처분의 집행현실은 분명 그 동안의 헌법재판소의 다수논리에 의해서도 부인할 수 없는 헌법위반입니다.  곧, 청송보호감호소에서 청구인들에 대하여 보호감호처분을 집행하는 것(그 근거는 '피보호감호자분류처우규칙'임, 본 사건에서는 헌법소원의 대상을 이것으로 삼고 있음)이나 그러는 과정에서 최저생계비의 10분의 1 수준도 지급하지 않은 근로보상금의 지급은 헌법 제12조 1항(모든 국민은 신체의 자유를 가진다. 누구든지 법률에 의하지 아니하고는 체포. 구속. 압수. 수색 또는 심문을 받지 아니하며, 법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌. 보안처분 또는 강제노역을 받지 아니한다)에 위반되는 보안처분이며, 제13조 1항(모든 국민은 행위시의 법률에 의하여 범죄를 구성하지 아니하는 행위로 소추되지 아니하며, 동일한 범죄에 대하여 거듭 처벌 받지 아니한다)에 위반되는 이중처벌입니다.  뿐만 아니라 국가의 이러한 보안감호처분집행은 결국 헌법 제10조(모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다)를 위반함으로서 피감호자들의 인간으로서의 존엄과 가치 그리고 행복추구권을 침해한다고 할 것입니다.

4.	서신 검열 행위의 위헌성

(1)	적용법조

사회보호법 제42조(다른 법률의 준용)

보호처분에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 성질에 반하지 아니하는 범위 안에서 형사소송법과 행형법 및 보호관찰등에관한법률의 규정을 준용한다.

행형법 제18조의 2 (서신)

①수용자는 소장의 허가를 받아 다른 사람과 서신을 주고 받을 수 있다.

②소장은 교화 또는 처우상 특히 부적당한 사유가 없는 한 제1항의 규정에 의한 허가를 하여야 한다.

③소장은 수용자의 서신을 검열할 수 있다. 다만, 제66조제2항 각호외의 부분 본문의 규정에 의한 변호인과의 서신은 예외로 한다.

④서신의 검열·발송 및 교부는 신속히 하여야 한다.

⑤ 소장이 교부를 허가하지 아니한 서신은 이를 폐기한다. 다만, 폐기하는 것이 부적당하다고 인정되는 경우에는 석방할 때 본인에게 교부할 수 있다.

⑥ 서신의 검열 및 제한에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

행형법시행령 제62조 (서신의 검열)

① 소장은 수용자가 주고 받는 서신(법 제66조제2항 각호외의 부분 본문의 규정에 의한 변호인과의 서신을 제외한다)을 검열하여야 한다. 다만, 제58조제2항 각호의 1에 해당하는 수용자의 서신은 이를 검열하지 아니할 수 있다.

② 수용자가 발송하는 서신은 봉함을 하지 아니하고 교도소등에 제출하게 하며, 수용자가 수령할 서신은 교도소등에서 개봉하여 검인을 찍어야 한다.

③ 소장은 제1항 본문의 규정에 의하여 검열한 서신의 내용이 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 그 서신의 발송 또는 교부를 허가하지 아니한다. 이 경우 발송이 허가되지 아니한 서신은 당해 수용자에게 그 사유를 통지한 후 이를 폐기한다.

1. 법령에 저촉되는 경우

2. 도주·증거인멸 또는 허가되지 아니한 물품의 반입을 기도하는 경우

3. 수용자의 처우 기타 교도소등의 운영실태에 관하여 명백한 허위사실을 포함하는 경우

4. 기타 교도소등의 안전과 질서에 중대한 해를 끼칠 우려가 있는 경우

피보호감호자분류처우규칙 제42조(서신검열)

감호자의 서신 수·발은 교도관이 검열한다. 다만, 소장이 필요하다고 인정하는 경우에는 검열하지 아니할 수 있다.

(2)	위헌성

피청구인 청송 제2감호소 소장은, 사회보호법 제42조, 행형법 제18조의 2에 의하여 청구인들이 변호사들에게 발송하고자 하는 서신을 검열하였습니다.

그러나 청송 제2감호소의 서신검열 행위는 다음과 같이 위헌입니다.

헌법 제18조는 '모든 국민은 통신의 비밀을 침해받지 아니한다'고 규정하여 통신의 비밀을 침해받지 아니할 권리, 즉 통신의 자유를 국민의 기본권으로 보장하고 있습니다. 따라서 통신의 중요한 수단인 서신의 당사자나 내용은 본인의 의사에 반하여 공개될 수 없으므로, 서신의 검열은 원칙적으로 금지됩니다. 단, 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 법률로써 제한할 수 있고 다만 제한하는 경우에도 그 본질적인 내용은 침해할 수 없습니다.  따라서 이 사건의 경우, 사회보호법상 보호감호 처분을 받은 자들에 대하여 사회보호법 제42조에 의하여 행형법을 적용하여 서신검열을 하고 있는 것이 헌법 제37조 제2항에서 규정하고 있는 요건에 충족하는지가 쟁점이라고 할 것입니다.

(3)	행형법 제18조의 2에서 서신검열을 규정한 취지는, 수형자를 구금하는 목적이 자유형의 집행인바, 자유형의 본질상 수형자에게 외부와의 자유로운 교통, 통신에 대한 제한이 수반될 수 밖에 없기 때문이며, 구금의 목적을 달성하기 위해서는 우선 수형자의 신체적 구속을 확보하여야 하고 교도소 내의 수용질서 및 규율을 유지하여야 하며, 수형자의 교화,개선에 해로운 물질이나 서신의 수발을 허용하여서는 안되기 때문입니다.  이와 같이 서신검열은 자유형의 본질에서 나오는 문제인데, 보호감호제도는 자유형의 집행이 아니라 재범의 위험성이 있는 자들을 교육, 개선하는 기능을 하므로, 수형자에 대한 처우와 동일하게 외부 교통, 통신을 제한하여서는 안되며, 그러한 맥락에서 외부 교통, 통신을 제한하는 서신검열은 보호감호제도에 반한다고 할 것입니다.

그리고 헌법재판소는 '사회보호법상 보호감호제도는 형의 집행이 아니며, 재범의 위험서이 있고 특수한 교육,개선 및 치료가 필요하다고 인정되는 자에 대하여 사회복귀를 촉진하고 사회를 보호하기 위하여 헌법 제12조 제1항을 근거로 한 보안처분이다'고 판시하였고, 위 사회보호법 제42조에 대하여는 '위 규정의 취지는 보호감호처분이나 형법(자유형)은 다같이 신체의 자유를 박탈하는 것을 목적으로 하는 점에서 차이가 없으므로 그러한 한도에서 성질에 반하지 않는 한 그 집행절차에서 형사소송법과 행형법의 규정을 보호감호처분에 준용한다는 것이지, 보호감호처분을 형벌과 똑같이 집행한다는 취지가 아니고 피보호감호자분류처우규칙에 의하여 집행의 장소, 처우(의복, 노동과 그 보수, 접견, 서신, 두발, 교육, 근로, 직업훈련) 등에 있어 자유형의 집행과는 달리 취급하고 있음을 알 수 있으므로 사회보호법 제42조의 규정을 들어 보호감호의 집행이 형벌과 차이가 없기 때문에 헌법상의 거듭처벌금지에 위배된다는 주장은 이유 없다'고 판시하였습니다(헌법재판소 1991. 4. 1. 선고 89헌마17,85,100,109.129,167 결정).  위 헌법재판소의 취지대로 한다고 해도, 수형자와 피보호감호자에 대한 서신에 관한 처우가 구별되어야 합니다. 이는 자유형이 신체의 자유를 필수적으로 동반한 형의 집행이고 신체의 자유가 주요한 문제임에 반하여, 보호감호제도는 사회복귀가 주된 목적이고 장소의 제한은 사회복귀를 위해 부수적으로 동반하는 것이기에, 서신에 관한 처우가 구별될 수 밖에 없습니다.

그러나, 수형자에게 적용되는 행형법 및 수형자분류처우규칙을 보면 서신발송 횟수 제한을 두지 않는 반면 서신 검열을 통해 내용을 규제하고 있으며, 피보호감호자에게 적용되는 피보호감호자분류처우규칙 역시 서신발송 회수제한을 두지 않는 대신 서신검열을 통해 그 내용을 규제하고 있습니다. 더구나 청송 제2보호감호소 소속 직원들은 교도소 교도관에게 적용되는 법령의 적용을 받고 있기 때문에 청송 제2보호감호소 역시 교도소에서와 마찬가지로 '재소자 집필제도 운영개선'에 의하여 서신을 검열하고 수발신 여부를 결정하고 있습니다.   이와 같이 청송 제2보호 감소호의 피보호감호자들과 교도소 수형자 사이의 처우가 동일함을 알 수 있습니다.

가사, 다수인이 수용되는 곳이기에 질서유지의 필요성이 제기된다고 하더라도, 복지시설, 군대 등 다수인이 수용되는 다른 곳에서도 서신 검열이 없는데 유독 감호자들에 대해서만 서신을 검열하는 것은 통신의 비밀을 침해하는 것일 뿐 아니라 평등의 원칙에도 반한다고 할 것입니다.

특히 이 사건에서 피청구인은 청구인들이 보호감호제도의 문제를 제기하며 법률적으로 조력을 받기 위하여 변호사들에게 발송하고자 하는 서신을 검열하였습니다.

그런데 헌법 제27조에서 '모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다'고 규정하고 있고, 시민적·정치적 권리에 관한 국제조약 제14조 제1항에서 '사람은 누구나 형사상의 혐의를 받고 재판에 회부되거나 권리·의무에 관한 분쟁으로 재판을 받게 될 때 법률에 따라 설치된, 관할권 있는, 독립된 그리고 편파적이 아닌 법정이 관장하는 공정한 공개 심리를 받을 권리를 가진다'고 규정하고 있습니다. 헌법과 위 국제조약에서 말하는 '재판'이란 민사재판, 형사재판, 행정재판, 헌법재판 모두를 의미합니다. 따라서 형사재판과 관련해서 수용자와 변호인 사이의 대화 내용이 철저히 비밀로 보장되어야 하듯이, 그 외의 재판에서도 역시 수용자와 변호사(대리인) 사이의 비밀 내용이 철저히 보장되어야 할 것입니다. 그리고 재판을 받을 권리에는 '공정한 재판'을 받을 권리가 포함되는데, 공정한 재판이란 정당한 재판으로서 소송내용이 외부(특히 소송의 상대방)로 유출되지 않고 철저히 비밀이 보장된 상태에서 전개되는 것을 의미합니다. 그러므로 청구인들이 보호감호제도를 법률적으로 다투기 위하여 변호사에게 발송하려고 하는 서신을 검열하는 것은 공정한 재판받을 권리를 침해하는 것으로 위헌이라고 할 것입니다.

그러므로, 사회보호법 제42조, 행형법 제18조의 2에 의하여 청송제2보호감호소측이 청구인들이 발송의뢰한 서신을 검열하는 것은 통신비밀의 자유(헌법제18조), 평등권(헌법제11조), 재판청구권(헌법제27조)을 침해하는 것으로 위법하다고 할 것입니다.

3.	헌법재판소법상 헌법소원의 형식적 요건과 관련하여

(1)	'피보호자감호자분류처우규칙'이 헌법소원의 대상이 되는 행정입법인지에 관하여

이른 바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가지는 것이고 대외적인 구속력을 갖는 것이 아니므로 헌법소원의 대상이 될 수 없습니다.  그러나 행정규칙이 법령의 규정에 의하여 행정관청에 법령의 구체적 내용을 보충할 행정관청에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 경우나, 재량권 행사의 준칙인 규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이룩되게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 당하게 되는 경우에는 대외적인 구속력을 가지게 되는 바, 이러한 경우에는 헌법소원의 대상이 될 수 있을 것입니다(헌재 1990. 9. 3. 90헌마13).

또한 법령의 직접적인 위임에 따라 수임행정기관이 그 법령을 시행하는 데 필요한 구체적인 사항을 정한 것이라면 그 제정형식은 비록 법규명령이 아닌 고시, 훈령, 예규 등과 같은 행정규칙이더라도 그 것이 상위법령의 위임한계을 벗어나지 아니하는 한, 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로서 기능하게 된다고 보아야 할 것입니다(헌재 1992. 6. 26. 91헌마25).  이 사건에서 피보호감호자분류처우규칙은 바로 사회보호법을 시행하기 위해 법무부가 구체적인 사항을 정한 것으로 그 제정형식에 관계없이 법규명령의 성질을 갖는다고 할 것입니다.  따라서 위 처우규칙이 이 사건 헌법소원의 대상이 되는 것은 분명합니다.

청구인들은 위 법무부 훈령에 대해 법령에 대한 헌법소원이 만일 헌법소원의 대상으로 부적격한 경우 예비적으로 초중구금시설로서 청송교도소와 조금도 다름없는 곳에 청구인들을 수용하는 행위(권력적 사실 행위)는 위헌임을 확인하여 주실 것을 청구하는 바입니다.

(2)	보충성과 관련하여

헌법소원은 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후에 심판청구를 하여야 합니다.  그러나 이 사건에서 청구인들이 위헌심판을 받고자 하는 '피보호감호자분류처우규칙 제5조'는 법령자체에 의한 직접적인 기본권침해가 문제되는 경우이므로 그 법령자체의 효력을 직접 다투는 것을 소송물로 하여 일반법원에 소송을 제기할 수 있는 길이 없으므로 바로 헌법소원을 청구할 수 있습니다.

나아가 청구인들에 대한 청송보호감호소에서의 보호감호집행의 하나인 '근로보상금'의 지급은 그 집행과 관련하여 그 취소를 구하는 것은 현재 어떤 절차에 의해서도 가능하지 않습니다.  물론 사회보호법상 사회보호위원회에 보호처분과 관련된 일정한 권한을 주고 있지만(사회보호법 제32조3항) 어디에도 보호감호처분의 효력을 다툴 수 있는 권리구제절차는 없습니다.  나아가 보호감호처분은 사법부의 판결에 의해 집행되는 것이므로 그것을 행정처분이라고도 할 수 없으므로 행정심판이나 행정소송의 대상이 될 수도 없어 행정구제도 받을 수 없는 상황입니다.  따라서 근로보상금의 위헌성을 헌법소원으로 다투는 경우에는 보충성의 원칙 문제는 나타나지 않는다고 할 것입니다.

한편, 서신검열행위는 이른바 권력적 사실행위이나 이미 검열행위가 완료되어 행정심판이나 행정소송을 제기하더라도 소의 이익이 부정될 수밖에 없으므로 헌법소원심판을 청구하는 이외에 다른 효과적인 구제방법이 없습니다. 따라서 보호감호처분의 집행의 위헌성을 다투는 이 사건 헌법소원은 사전에 구제절차를 거칠 것을 기대하기가 곤란하거나 법률상 그 구제절차가 없는 경우에 해당합니다.

(3)	청구기간

헌법소원은 그 사유가 있음을 안 날로부터 60일 이내에, 그 사유가 있은 날로부터 180일 이내에 청구하여야 합니다(헌법재판소법 제69조1항).  그러나 이 사건 헌법소원은 이러한 규정과 관계없이 헌법소원심판청구가 가능하다고 할 것입니다. 위 규정에서 '사유가 있음을 안 날' 이나 '사유가 있은 날'이라는 것은 공권력의 행사에 의해서 기본권침해가 발생한 날을 기준으로 하는 것인데 이 사건 헌법소원 대상인 '피보호감호자분류처우규칙 제5조'의 위헌문제나 근로보상금 지급의 위헌 문제는 단발성의 공권력의 행사가 아니고  청구인들이 청송보호감호소에서 보호감호처분의 집행을 당하고 있는 한 계속적으로 일어나는 문제이기 때문에 위의 제한 규정에 해당할 가능성이 없는 것입니다.  그리고 서신검열과 관련해서는 위 청구기간의 요건을 충족하였습니다.

4.	이 신청에 이르게 된 경위

청구인대리인들은 모두 민주사회를 위한 변호사모임(민변)의 회원인 바, 민변은 이 사건 헌법소원신청을 공익소송의 일환으로 진행하기로 결정하였습니다. 이와 같은 결정에 따라 본 청구인대리인들은 지난 1년 간 청구인들과 서신교환 및 현지접견을 하여 그 실태를 파악, 오늘 이 사건 청구에 이르렀습니다.

2003.    3.

청구인들의 대리인

법무법인 신화 담당변호사 박 찬 운

법무법인 한결 담당변호사 이 상 희

법무법인 산하 담당변호사 장 유 식

헌법소원재판소                   귀중