부패방지입법시민연대

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수 신	각 언론사 정치부, 사회부, 논설위원실, 국회의원실,국회 기자실, 청와대
발 신	부패방지입법시민연대 (실행위원장: 김기현 한국YMCA전국연맹 부장018-278-3200 사무국장: 이태호 참여연대 투명사회국장 019-369-5302)
제 목	시민행동소식 4- 민주당의 특별검사제, 말바꾸기 역사
날 짜	2001. 4.26 (총 6 쪽)

빈 껍데기 부패방지법, 돈세탁방지법 반대 시민행동 소식 4

민주당의 특별검사제, 말바꾸기 역사

○ 1996년 10월 당시 야당이었던 국민회의는 자민련과 공동으로 □특별검사의임명등에관한 법률안□을 국회에 제출하였고, 같은 해 12월 고위공직자비리조사처(특별검사제) 신설을 포함하고 있는 부패방지법을 입법발의하였다.

○ 그러나 국민회의가 집권여당이 된 후 김대중대통령이 특검제를 포함한 부패방지법의 신속한 제정을 지시했음에도 불구하고, 검찰과 법무부가 독립적인 수사기구의 설치와 특별검사제에 강력 반발하고 나섰다.

○ 놀라운 것은 이 때의 법무부장관이 96년 국민회의의 원내총무로서 특별검사제 법안의 입법 발의를 실질적으로 추진했던 박상천 장관이라는 점이다. 결국 국민회의는 98년 12월 다시 제출한 부패방지법안에서 고위공직자비리조사처(특별검사제) 조항을 삭제하였고, 이로써 국민회의가 제출한 96년도 특별검사제 법안도 자동폐기되어 버렸다.

[박상천의원의 특별검사제에 대한 입장 변화]

96년 국민회의(야당) 원내총무 시절	98년 법무부장관 시절
- 96년 특별검사제법안 대표 발의 □검찰이 정치권의 영향권에서 벗어나지 못하고 권력형 비리나 정치적 사건처리에 있어서 수사를 회피하거나 형평성을 상실하고 있음을 지적, 특검제 도입 주장□	- □고위공직자비리조사처(특검제) 신설은 위헌□ - 여당에 특별검사제법안 폐기 요청 - 부패방지법안에서 고위공직자비리조사처(특검제) 조항 삭제 요청 - 시민단체의 부패방지법에 미서명

※ 별첨 : 특별검사제 9문 9답,

※ 시민행동소식은 www.peoplepower21.org에서 다시 볼 수 있습니다.

특검제 9문 9답

참여연대 맑은사회만들기본부 정리

Q1. 특별검사란 무엇인가?

A1. 검찰의 지휘보고체계나 임면체계로부터 독립적인 검사를 말한다. 미국에선 독립검사라고 한다. 검찰과 똑같은 권한을 지닌다. 국회, 대법원 등의 동의 및 추천절차를 거쳐 대통령이 임명하며 주로 정치적으로 미묘한 사건이나 권력층 비리 사건을 다룬다. 미국에서는 닉슨 대통령의 워터게이트 사건 이후 국회에서 독립검사임명에 관한 조항을 공직자윤리법에 삽입하는 개정안을 통과시키면서 시작되었다. 미국의 특별검사제는 국회가 의결한 사안에 한해 특별검사를 임명하여 조사토록 하는 방식을 취하고 있다. 한편, 홍콩, 싱가포르, 호주 등지에서는 고위공직비리특별조사처등 특수수사기관을 두고 일상적으로 고위직 비리를 감찰하고, 비리 발견 시 법원의 영장없이 체포, 수사권을 행사하도록 하고 있다. 따라서 통상 특별검사제는 미국식을 말하지만 비슷한 특별수사기관은 미국에만 있는 것은 아니다.

Q2. 특별검사는 왜 필요한가?

A2. 특별검사제는 고위직 비리 및 정치적 사건에 대한 기소권을 2원화하는 것을 의미한다. 이는 검찰이 중립성을 지키기 어려운 사건을 처리하기 위해서다. 따라서 본질적으로 특별검사제는 검찰을 돕기 위한 제도이다. 그러나 검찰의 정치적 종속성이 고질적 병폐로 문제시되는 경우, 특히 우리나라의 경우에는 검찰의 자의적 기소권 남용을 통제하고 견제하기 위한 제도적 장치로서의 의미를 지닌다. 게다가 우리나라 검찰은 세계에서 가장 강력한 권력을 누리고 있는 반면 정치적 종속성이 강할 수 밖에 없는 구조를 취하고 있다. 기소권을 독점하고 있고(기소독점주의), 기소권한의 자의적 행사에 대한 통제수단이 전혀 없는 반면(기소편의주의), 법무부장관, 검찰총장의 지휘통제 아래 일사분란한 상명하복체제(검사동일체 원칙)를 고수함으로써 검사 개개인이 소신과 재량에 따라 헌법적 독립기구로서 수사권을 행사할 수 없도록 되어 있다. 특검제는 이러한 □기소독점과 상명하복□에서 오는 정치적 종속을 극복할 핵심방안으로 시민사회단체와 재야법조계, 정치권에서 수년에 걸쳐 제기되어 왔다.

Q3. 특별검사제는 논의는 언제부터 시작되었는가?

A3. 우리나라는 □군부독재에 의한 검찰권 및 사법권 종속□이 고질적인 병폐로 되어 왔고 6월항쟁 이후 형식적 법치가 확대되면서부터는 검찰 스스로 권력화되는 추세를 보여왔다. 이에 대한 견제책으로 고안된 특별검사제의 최초의 도입 시도는 88년 여소야대 시절 5공청산 작업을 위해 발의되어 야3당(당시 김대중 대통령은 평화민주당 총재)이 국회본회의에서 통과시킨 바 있었으나 노태우 전대통령의 거부권 행사로 부결된 것이 첫 시도였다.

Q4. 시민단체는 언제부터 특별검사제를 주장해 왔나?

A4. 88년 이후 특별검사제에 대한 시민사회의 논의가 계속되어 왔지만 시민단체가 처음으로 특별검사제를 성안하여 입법청원한 사례는 95년 참여연대가 광주학살 수사에 대해 검찰이 '공소권 없음' 결정을 내린 데 대한 대안으로 □특별검사임명에관한법률안□을 제출한 바 있다. 이 법안은 국회가 의결한 특정사안에 대해 특별검사를 임명할 수 있도록 하는 미국 특검제 방안을 원용 한국실정에 맞게 성안한 것이다. 그러나 96년 총선까지 국회에서 다루지 않아 논의조차 안된 채 14대 국회 종료와 함께 자동폐기 되고 말았다.

15대 국회가 개원한 이후, 참여연대는 부패방지법 입법운동을 시작하고 부패방지법의 핵심 조항으로 특별검사로 운영되는 고위공직자비리조사처를 신설안을 제기한다. 이 때 고위공직자비리조사처는 처장과 부처장 및 소속 검사를 전원 특별검사로 임명하도록 함으로써 별도의 국회의 사건위임이 없이도 상설적으로 인지수사를 할 수 있는 □상설적특별검사부□의 위상을 지닌다. 이 안은 홍콩, 싱가포르 등지의 고위직부패특별수사부 제도와 미국식 특별검사제를 혼용한 것이다. 이 법안은 국회의원 과반수의 서명을 얻어 96년 11월 입법청원된다.

한편, 97년 7월 한보사태 수사논란 속에서 참여연대와 민변은 95년 입법청원했다가 자동폐기된 □특별검사의직무에관한법률안□을 수정하여 재차 입법청원했고 최근에 와서는 경실련이 그 동안의 특별검사제 논의를 보강하여 □특별검사임명등에관한법률안□을 99년 6월에는 입법청원하기도 했다. 정리하자면 시민사회단체가 입법청원한 특별검사제안은 법안이 제기된 배경과 맥락에 따라 크게 두가지, 즉 특별검사(미국식)방안과 특별검찰부(고위공직자비리조사처) 방안이 있는 셈이다.

Q5. 국민회의는 야당시절 특별검사제를 지지하지 않았는가?

A5. 물론이다. 96년 10월 국민회의와 자민련은 공동으로 특별검사제안을 발의했고 이때 박상천 의원(국민의 정부 첫 법무장관)이 그 법안을 성안했다. 또한 96년 12월에는 부패방지법안을 제출하면서 □고위공직자비리특별조사처 상설화□ 조항을 삽입, 아예 검찰 자체를 둘로 쪼개 □특별검찰부와 법무부 산하 검찰□로 이원화시키는 초강력 처방을 제시하기도 했다. 김대중 대통령은 97년 대선에서 특별검사제와 부패방지법 제정을 주요공약으로 제시했었다. 그러나 여당이 되자 이 모든 약속을 뒤집어 버렸다. 특히 박상천 장관은 자신이 야당시절 발의한 법안을 스스로 부정하는 웃지 못할 해프닝을 연출했다. 그는 야당시절 특검제 위헌 시비, 특검제 무용론 등 검찰과 여당의 모든 반론에 체계적인 논박을 가했던 대표적인 논객이었으나 이제는 그 자신이 통박했던 그 논리로 특검제 무용론을 주장하고 있다.

Q6. 미국에서는 특별검사제가 폐지된다는 등 특검제의 부작용에 대한 지적도 많는데?

A6. 미국 특검제의 부작용을 예로 들 때는 반드시 미국에서 특검제가 입법화된 후 30여년 간 이루어 낸 성과도 공히 지적되어야 한다. 게다가 미국의 사법현실과 우리의 사법현실을 동일하게 놓고 특검제의 부작용을 운운하는 것은 언어도단이다. 미국의 검찰이 우리처럼 엄청난 권력과 누리면서 강한 정치적 종속성으로 문제를 일으키고 있는가? 미국의 여러 주에서는 검찰총장을 투표로 뽑기까지 한다. 본래 권력분립이란 강한 권력을 다른 권력에 의해 제한하는 것을 의미하며 한국현실에서 검찰권력의 제한은 불가피하고도 핵심적인 개혁추진의 선행과제이다. 따라서 미국 걱정은 미국인에게 맡기고 사법정의의 불모지나 다름없는 한국현실에 대해 먼저 걱정하는 것이 순리다.

Q7. 우리의 취약한 정치권이 특검제를 정쟁으로 몰고 가지 않겠는가?

A7. 일리가 있는 걱정이다. 그러나 이 문제만큼은 원칙적으로 생각할 필요가 있다. 어떤 특정한 권력을 누군가에게 주어야 할 경우 어떤 경우가 덜 위험한가를 냉정히 살펴야 한다. 고위직 사건에 대한 기소권을 검찰이 독점하고 있을 경우와 이를 국회가 나누어 가질 경우를 비교해 보자. 국회에서의 정쟁의 우려는 있지만 적어도 국회는 국민의 대표라는 형식논리를 들먹이지 않더라도 국민이 통제할 수 있는 □가능성의 영역□ 안에 있다. 그러나 지금의 검찰제도 내에서 검찰의 권력남용을 시민이 통제할 방안은 없다. 당신은 어떤 선택을 하겠는가? 게다가 이 문제제기가 다른 곳도 아닌 현정부여당과 검찰내에서 흘러나오는 것에는 실소를 금할 수 없다. 검찰이 그런 걱정을 할 자격이 있는가? 국민회의는 야당 시절 그런 문제점도 고려치 않고 특검제를 주장해왔단 말인가?

Q8. 특별검사라고 반드시 정치적 중립성을 지닐 것인가?

A8. 특별검사의 정치적 중립성과 수사의 전문성을 확보하기 위해서 임명절차를 잘 규정해야 한다. 특정사건이 발생했을 때, 국회는 이 사건을 특별검사를 임명하여 수사할 것인지를 의결하게 된다. 특별검사 임명이 결정되면 특별검사를 추천받아야 하는데, 국회가 추천하는 경우, 대법원에서 추천하는 경우, 변협에서 추천하는 경우가 있을 수 있다. 시민단체들은 대개 변협에서 추천할 때 가장 □중립적□일 것으로 보고 있다. 이 경우 특별검사 후보에 대한 시민단체의 발언권도 상당히 보장되리라 생각할 수 있다. 한편, 특별검사는 국가공무원이므로 결국 대통령이 임명하게 되는데 이 때 이 임명권을 실질적(법무장관의 재청)으로 하는 경우와 형식적(대법원장의 재청)으로 하는 경우가 있을 수 있다. 특별검사의 독립성을 보장하려면 대통령의 임명권 행사는 추인차원의 형식적 임명권 행사가 마땅하며 따라서 추천된 후보에 대한 재청권을 대법원장이 가지는 것이 타당하리라 본다.

Q9. 특별검사가 수사능력이 없으면 어쩌나?

A9.이 를 방지하기 위해서 특별검사를 10년 이상의 변호사 경력자로 하고 2인 이상도 임명할 수 있도록 하며, 기존 검찰 수사조직의 협조의무를 명시하는 등의 방안이 있을 수 있다. 이 경우 검찰 파견인력이 제대로 협조할 것인가 하는 문제가 있을 수 있다. 현행 검찰인사-지휘체계로는 다시 돌아갈 검찰의 눈치를 보지 않을 수 없을 것이다. 따라서 특별검사제와 함께 상명하달식 검찰 인사지휘방식의 개혁도 추가되어야 한다. 이는 지금 사법개혁추진위등에서 논의되고 있다. 물론 가장 강력한 방안으로는 참여연대 등에서 주장해 온 대로 아예 □특별검찰부-고위공직자비리조사처□를 상설화시켜 제2의 검찰을 만드는 방안도 있다.