국가의 국민관리체계와 인권

- 호적과 주민등록제도를 중심으로

세계인권선언 50주년 기념 학술행사

1999. 2. 26. ~ 3. 1.

제주 서귀포 칼호텔

변호사 김기중

I. 서  론

1.	논의의 출발점

뉴스플러스 1998년 12월 3일자(165호)에 □주민등록증을 찢어라□는 다소 과격한 제목의 기사가 게재되었다. 이 기사를 눈여겨보는 사람은 많지 않았을 것이나 우리 사회를 운영하는 기본시스템의 하나인 주민등록제도의 핵심적 축을 이루는 주민등록증 자체의 폐기를 주장하는 최초의 언론보도라는 점에서 의미있는 기사였다. 우리 사회에서 생활한다는 것은 주민등록제도의 울타리 안에서 생활한다는 것과 동일하다고 할 정도로 주민등록제도는 이미 우리 삶의 일부가 되어 있기에 주민등록제도에 어떤 문제가 있다거나 나아가 주민등록제도 자체가 없어져야 한다는 생각은, 그것의 옳고 그름을 떠나 무척 불온하며 상상할 수도 없는 일이었다. 1996년 10월경부터 시작되어 최근까지 이어지고 있는 전자주민카드반대운동을 거치면서 일부 사람들은 왜 개인이 국가에 자신을 등록하고 주소이동을 신고하고 선진국에서는 범죄자들에게서만 채취하는 지문을 강제채취당해야 하며 나아가 반드시 신분증을 소지한 채 자기 자신을 증명해야 하는지 의문을 갖게 되었다. 한편 이러한 의문을 이제 □가질 수 있게□ 된 구체적 계기는 전자주민카드제도가 촉발한 논란 때문이기는 하나, 1980년대부터 정치학, 사회학 분야에서 활발하게 이루어진 국가론 논쟁을 통하여 □국가□를 객관적으로 보게 된 이론적 배경이 근저에 있다고 보는 것이 옳을 것이다. 주민등록제도는 국가의 가장 기본적인 활동중의 하나이므로, □국가□를 분석하지 않고서는 주민등록제도 자체의 문제에 접근할 수 없기 때문이다.

반대운동의 초기 반대운동의 방향을 정하는 자리에서 학생들을 중심으로 주민등록증 자체의 폐기운동으로 나아가야 한다는 주장이 있었으나, 참가자들 다수는 주민등록증 자체의 폐기를 주장하는 것은 많은 동조를 얻을 수 없다는데 동의하고, 반대운동의 초점을 정보화사회에서 정보집중의 위험성에 대한 것으로 정하였다.

2.	선행연구

그동안 주민등록제도에 대한 검토의 글은 제도의 운용에 대한 단편적인 소개나 부수적인 설명의 것이 주종을 이루었다. 특히 주민등록제도에 대한 비판적 연구결과는 주로 주민등록제도에 의하여 수집되는 개인정보의 전산화와 그 위험성에 관한 연구였고, 주민등록제도 자체, 국가의 인적관리체계의 한계 등에 관한 연구는 거의 없었다.

내무부 공무원인 김병유가 월간 사법행정에 여러 편에 걸쳐 기고한 글은 주민등록제도의 실제 운용이 어떠한지를 이해하는데 도움이 된다. 사법행정 1977년 12월호 □주민등록증과 그 활용실태□, 1978년 1월호 □주민등록법중 개정법률해설□, 같은 호 □외국의 국민등록제도 소개□, 1978년 7월호 □주민등록일반사항□, 1979년 1월호 □주민등록증 제도에 관하여□, 1979년 7월호 □주민등록제도와 호적제도의 목적과 현행법상 연관관계□, 같은 호 □주민등록업무의 발전방향과 당면과제□, 같은 호 □주민등록제도의 의의와 연혁 개관□ 등

개인정보의 전산화에 따른 위험과 관련하여 주민등록제도를 언급한 연구는 행정학과 사회학에서 이루어졌다. 전자주민카드문제가 사회적 이슈가 되면서 이를 비판하는 법학자들중에 법률적 측면에서 주민등록제도 자체의 문제점을 지적하기도 하였다.

박홍윤은 한국의 행정조직과 행정관리체계가 점차 전산화되어 가는 과정을 통합정보관리체계로 이해하고 한국의 통합정보관리체계에서 주민등록번호가 갖는 정보통합기능에 주목하며 이를 비판한다. 고영삼은 정보지배사회라는 개념으로 최근의 사회현상을 개념화한 후 국가와 시장에서 일상화되는 정보지배의 문제를 다루면서 주민등록정보의 전산화와 전자주민카드제도로 인한 국가의 통제능력 증대를 우려하였다. 이준구와 홍석만은 주민등록제도를 지속적인 관찰과 감시, 정보수집으로 전 주민의 일상생활에 대해 영향력을 행사하는 근대행정국가의 틀로 보고 주민등록정보의 전산화에 따른 국가감시망의 강화에 대응하여 권력에 대한 통제권으로서, 역감시의 권리로서 프라이버시권을 재구성해야 한다고 주장하였다.

박홍윤, 한국의 통합정보관리체계에서 개인정보프라이버시 보호에 관한 연구, 서울대학교 대학원 행정학과 박사학위논문, 1994, 168-173쪽

고영삼, 정보지배사회의 전자감시와 개인정보침해, 부산대학교 대학원 사회학과 박사학위논문, 1998, 82-138쪽

이준구, 홍석만, 역감시의 권리로서 프라이버시권에 대한 재구성, 민주사회를 위한 변호사모임, 민변창립 10주년 기념 인권논문상 수상작품집, 1998. 7.

전자주민카드제도에 대한 비판적 연구에서 이기우는 주민등록증에 거주관계와 사람의 동일성을 파악하는데 필요없는 과다한 정보가 수록되어 있다는 점, 주민등록번호 및 지문, 병역사항의 기록과 호주관계의 명시 등은 주민등록법의 목적인 주민의 거주관계를 파악하는데 필요하지 않다는 점 등을 근거로 주민등록제도의 근본적 재검토를 요구하였다. 김승환은 전체주의의 주요 관심사는 국가관료제와 사회조직에 정치권력의 정보수집활동을 혼합시킴으로써 국민을 조종하고 통제하는 작업이라는 점에서 국민개번호제와 지문강제채취제는 인간의 존엄을 파괴하는 제도이며, 반전체주의적 질서를 지향하는 우리 헌법 제10조 제1문 전단에 반하여 위헌이라고 주장하였다.

이기우, 주민카드제도의 법률적 문제점, 이달의 민변, 1997년 6월호(통권 제9호), 50쪽

김승환, 전자주민카드제도의 헌법적 검토, 국회 내무위원회 공청회 자료집, 1997. 7. 14.

반면 강경근은 독일과 미국의 사례를 들어 우리 제도가 헌법 내의 제도로 필요성이 인정된다고 보았다. 다만 강경근의 글은 주민등록제도가 인권과 기본권의 측면에서 어떤 의미가 있는지 밝히지 않고 있어 문제의 본질을 놓치고 있다고 하겠으며, 그 논지의 문제점에 대해서는 아래에서 차례로 지적하고자 한다.

강경근, 주민카드제도와 그 헌법적 성격-주민등록법중 개정법률과 관련하여-, 국회 내무위원회 공청회 자료집, 1997. 7. ; 주민등록과 전산화 그리고 프라이버시, 아태공법연구 제4집, 1997. 12.

3.	개념의 설정

이 분야의 논의가 충분히 이루어지지 않았기에 사용하는 개념의 의미가 뒤엉키는 경우가 자주 발생하고 있어, 먼저 중요용어에 대한 개념을 분명히 정하는 것이 주제의 성격상 매우 중요하다.

국가의 인적자원관리체계는 조세와 병역문제 때문에 오래 전부터 있었겠으나, 전면적인 형태로 완성된 것은 근대국가가 완성된 이후이다. 이 점 때문에 □민족국가(Nation State)'라는 개념으로 근대국가의 성립과 발전, 구조를 연구한 안쏘니 기든스는 출생, 결혼, 사망 등의 인적정보 및 조세관련정보의 중앙집중적 운영이라는 측면에서 □모든 (근대)국가는 □정보사회□이다□고 하였다.

Anthony Giddens, 진덕규 옮김, 민족국가와 폭력, 삼지원, 1991, 211쪽

근대국가에서 체계적으로 완성된 □모든 국민의 등록제도□는 기본적인 것으로 출생, 혼인, 이혼, 사망을 등록하는 제도가 있는데 지금은 행정적인 목적이 가미되어 있는 경우가 많으나 원래의 의미대로라면 이를 신분등록제도(민법관계를 분명하게 하기 위한 가족관계 및 출생, 사망의 증명)라 할 수 있고, 신분등록제도 외에 행정적 통제와 급부 내지 통계의 목적으로 요구하는 주거등록제도(inhabitant regisration)가 있으며, 양자는 우리나라나 일본처럼 분리되어 있는 경우도 있고 서유럽처럼 혼합되어 있는 경우가 있다. 민법적 목적과 행정적 목적이 혼합되어 있거나 보다 상위의 개념이 필요할 때 양자를 포괄하는 의미로 사용할 수 있는 용어로는 □주민등록제(population registers)□가 정확할 것이나, 우리나라의 특수한 주거등록제도의 명칭이 □주민등록제□이므로, 개념의 혼란을 피하기 위한 논의의 편의상 양자를 포괄하는 의미로 □국민등록제□라는 용어를 사용하고자 한다. 신분등록제가 주로 □주민□보다는 □국민□을 대상으로 하므로 경우에 따라서는 □국민등록제□라는 용어가 더 정확할 수도 있을 것이다.

개인식별번호(personal identification number, personal reference number, universal identification number)제도는 부여대상자중에 중복되는 것이 없으며(유일독자성) 일생동안 변하지 않고(영구성), 개인을 특정하는데 사용하는(전속성) 것으로 출생등록과 동시에 또는 거주등록을 하거나 국가신분증을 발행하면서 부여하는 것을 말한다. 개인식별번호가 도입되어 있는 나라에서는 국민등록제도의 핵심이라고 할만큼 중요한 제도이다. 특히 등록정보가 전산처리되는 현실에서 더욱 그러하다.

한편 국민 또는 주민의 동일성을 보통 카드식인 단일한 형태의 증명서에 의해서 증명하도록 하기 위하여 국가(연방정부의 경우는 보통 지방정부)가 발행하는 국가신분증(National Identification Card, National Certificate)제도는 엄밀하게 말하면 신분등록제도나 주거등록제도와 구분되는 것이나, 국민등록제도와 함께 논의되고 국민 개개인에 영향을 미치는 국가제도라는 점에서 동일한 목적을 갖고 있으며, 우리의 주민등록제도는 국가신분증인 주민등록증과 긴밀하게 연결되어 있으므로, 함께 분석되어야 한다.

4.	연구의 목적과 범위

이 글은 위에서 제시한 의문과 연구결과를 바탕으로 국가의 기본적인 인적자원 관리체계로써 신분등록제도인 호적과 주거등록제도인 주민등록제도를 개관하고 주민등록제도의 특수한 형태인 전자주민카드제도를 살펴본 후 이 제도가 갖고 있는 인권침해적 요소, 특히 인권선언과 인권규약을 기준으로 그 적실성을 평가하며 이 제도를 전제로 하고서는 보통 프라이버시라 부르는 개인의 사생활 영역이 있을 수 없음은 물론 권위주의적 국가체제의 극복이라는 과제도 완성할 수 없다는 점을 밝히고자 한다. 다만, 앞에서 지적하였듯이 국가의 기본적인 인적자원 관리체계인 주민등록제도는 국가에 대한 분석과 국가내에서 주민등록제도가 개인에게 어떤 방식으로 적용되는지에 대한 실증적 연구를 전제로 해야 그 정확한 의미와 한계가 도출될 수 있을 것이나, 필자의 능력을 벗어나는 부분이어서 부족한 대로 남겨둘 수밖에 없다는 점을 미리 밝힌다. 또한 국민의 병역의무와 납세의무를 강제하기 위한 제도적 장치들도 호적과 주민등록제도와 교착되어 국민을 전반적으로 통제하는 중요한 장치이며 이 장치들도 모두 개인정보를 바탕으로 하는 정보체계이므로, 국가관리체계는 기본적으로 개인의 사생활권 내지 프라이버시권과 충돌할 수밖에 없다. 따라서 프라이버시권에 대한 연구는 국가관리체계 자체에 대한 법적 구조를 분석하고 프라이버시권을 제한원리로 하여 그 한계를 설정한 연구로 나아가야 할 것이나, 아직 관련 연구는 이 정도에 이르지는 못한 것으로 보이며, 이 글도 문제의식만을 제시하는 것에 그친다.

□privacy'는 보통 □사생활□로 번역하고 이러한 번역이 틀렸다고 말할 수는 없으나, □privacy□는 □사생활□이라는 한국어로는 포괄할 수 없는 다양한 의미를 포함하고 다양한 해석의 여지를 남겨놓고 있는, 따라서 그 의미의 내포와 외연이 계속 수정, 발전하고 있는 용어이므로, 비록 우리 헌법 제17조가 □사생활의 비밀과 자유□라는 명문의 규정을 두고 있음에도 불구하고, 프라이버시라는 원어를 그대로 사용하는 것이 옳다고 생각한다.

그렇다고 하더라도 국가의 관리체계도 단순히 효율적이라는 이유만으로 정당성이 확보되는 것이 아니라 인권 내지 헌법상의 기본권이라는 한계속에서 그 정당성이 확보되어야 한다는 것이 이 글의 기본적인 전제이다.

II. 우리나라의 기본적인 국민관리체계

1.	국적과 호적제도

국가의 인적관리체계는 국적을 관리하는 방법에서 시작될 것이다. 국적취득과 상실에 관하여 속지주의와 속인주의로 대별되는 기준이 있는데 우리나라는 대표적인 속인주의 나라로 □출생 당시 부(父)가 대한민국의 국민인 자□를 기본적인 국적취득요건으로 규정하고 있어 가장 엄격한 혈통주의의 원칙을 지켜 왔다. 개정전 국적법의 남녀차별적 요소에 관한 것은 이 글의 관심이 아니므로 논외로 하고, 우리의 국적법에 의하면 □출생 당시 부(父) 또는 모가 대한민국의 국민인 자□는 국적을 취득하게 된다. 일단 대한민국의 국적을 취득한 자는 호적법에 의하여 신고하도록 되어 있다. 별도의 국적부가 존재하지 않기 때문에 호적부는 국적에 관한 증명부의 역할을 한다. 다만 호적이란 원래 민법상 신분등록관계를 공증하는 것으로 □가(家)□를 중심으로 편제되는 우리 호적법상 친족집단의 구성원과 그 신분관계의 확인제도이나, 국적은 □국가□라는 집단의 구성원을 확정하고 공증하는 제도로 그 목적은 상이하다.

다만, 1984. 12. 27. □여성에 대한 모든 형태의 차별철폐에 관한 협약□에 가입하면서 유보하였던 제9조(국적취득, 변경에 있어서의 동등한 권리)의 문제 때문에 1997. 12. 13. 법률 제5431호로 부(父)계혈통주의와 부(夫)중심주의의 국적법 관계조항을 개정하였다.

이외에 인지, 귀화에 의하여 국적을 취득할 수 있다(개정전 법에서는 혼인에 의해서도 국적을 당연취득할 수 있었다. 즉 대한민국 국민의 처가 된 자는 당연히 국적을 취득하는 것으로 규정하고 그 반대의 경우는 허용하지 않고 있었으나, 개정법에서는 삭제되었다).

호적은 시읍면(특별시, 광역시, 구를 둔 시에서는 구)의 장이 이를 관장하며 그 감독은 시읍면의 소재지를 관장하는 가정법원장이 시행한다. 호적법은 신고의무자를 정해 두고 무적자에 대해서는 취적신고를 할 수 있도록 하며 기아자(棄兒者)에 대해서도 기아발견조서에 의하여 직권호적편제를 할 수 있도록 하고 있어(호적법 제20조, 49조, 57조, 116조) 모든 국민들에 대한 호적편제를 의무화하고 있다. 호적에는 본적, 전호주, 호주, 가족의 이름. 본. 성별. 출생일. 주민등록번호, 가족이 된 원인, 가족사이의 관계를 계통적으로 기재하며(호적법 제15조), 입적과 제적의 관계가 상호의 호적부에 분명히 드러나도록 하고 있다. 따라서 호적부는 가장 기초적인 신원확인공부이다. 호적부에 기재하는 순서는 호주, 호주의 직계존속, 호주의 배우자, 호주의 직계비속과 그 배우자, 호주의 방계친족과 그 배우자 등의 순서로 기재한다.

우리의 신분등록제도의 특징은 먼저 인적편제방식을 채택하고 있다는 데에 있다. 프랑스, 독일, 미국에서 채택하고 있는 사건별 편제방식(예컨대 출생부, 사망부, 혼인부 등)과 달리 각 사람의 신분변동을 하나의 기록부에 반영하기 때문에 그 사람의 신분관계를 쉽게 파악할 수 있는 장점이 있지만, 반면 어떤 사람의 신분관계가 누구에게나 쉽게 노출될 수 있다는 단점이 있다. 또 하나의 특징은 입적과 제적에 따른 기록이동을 상호 연결하고 있어, 제적부의 보존연한이 80년이므로 사실상 거의 무한으로 혈연관계를 추적할 수 있음은 물론 평생동안의 관련 지역을 추적할 수 있다.

장영아, 호적제도의 개선방안에 관한 연구, 한국여성개발원 □96 연구보고서 200-4, 1996. 10., 37쪽

장영아, 앞의 책, 14쪽

우리 호적제도의 가장 중요한 특징은 □家□별 편제방식을 채택하고 있다는 점이다. 인적편제방식에는 가족편제방식과 개인별편제방식이 있고, 개인별편제방식은 각 개인마다 기록표를 만들어 그 자의 신분사항을 시간별로 기록해 가는 방식이며 가족편제방식을 가족을 중심으로 편제하는 방식이나, 우리 제도는 □가족□의 범위보다 너 넓다고 볼 수 있는 □家(민법상 친족의 구체적 표현)□를 중심으로 한다. 이는 우리만의 특유한 제도로, 중국민법과 스위스민법에서 그 입법례를 찾아 볼 수 있으나, 중국민법과 스위스민법상의 □가(家)□는 현실적 생활공동체인 □가(家)□를 대상으로 하고 있기 때문에 호주를 중심으로 현실적 생활공동체를 구성하고 있는지 여부를 불문하고 혈통체계로 편제하고 있는 우리 체계와는 다르다. 또한 우리나라와 가장 유사한 제도로 알려져 있는 일본의 호적도 호주라는 제도없이 시정촌(市町村)의 구역내에 본적을 정한 1부부 및 이와 씨(氏)를 같이 하는 자(子)를 함께 편재하는 인별편성주의를 채택하고 있어(일본 호적법 제6조), 현실적 생활공동체인 세대(世帶)를 드러내는 제도이므로, 우리의 호적제도와는 본질적으로 다르다.

장영아, 앞의 책, 38쪽

김갑동, 우리나라 호적제도의 의의 및 연혁, 법조, 1994. 8., 176쪽

필자는 1997. 6. 16. □통합전자주민카드, 무엇이 문제인가□라는 변호사협회 주관 토론회에서 □우리나라 주민관리제도의 비판적 분석□이라는 글을 발표하면서 구본권, □신분등록제도에 관한 연구□라는 석사학위논문을 인용하여 □중국, 일본, 한국 등 동양의 신분등록제도는 전통적으로 □家□를 중심으로 신분관계를 정리하고 있다□고 기술하였으나(위 글 주6), 이 기술은 각 제도에서 의미하는 □家□의 내용을 제대로 파악하지 못한 것으로 잘못된 분석이었다.

우리의 호적제도가 현실생활공동체가 아닌 비현실적인 혈통체계로 구성되어 있다는 점은 한국의 주민등록제도가 왜 그렇게 엄격한 형태로 발전해 왔는지를 파악하는 중요한 단서를 제공한다. 이 점에 대해서는 이후 구체적으로 분석한다.

2.	주민등록제도

이 부분에 관한 자세한 사항은 김기중, 우리나라 주민관리제도의 비판적 분석, 인권과 정의(대한변호사협회지), 1997년 7월호, 39쪽이하를 참조

(1)	주민등록제도의 역사

주거등록제도는 원래 복지수급의 정확성을 유지하고 주소와 관련되어 있는 권리와 의무관계를 명확하게 할 것을 목적으로 하나, 우리 주민등록제도는 연혁적으로 통제 목적에서 수립되고 발전되어 왔다. 이러한 주민등록제도의 역사적 특성은 주민등록제도의 본질과 관련되는 중요한 요소라는 점을 간과해서는 안된다.

현행 주민등록제도는 박정희군사정부에 의해서 만들어졌다. 국가재건최고회의는 1962. 1. 15. 1가구별 1용지의 기류부에 본적지 이외의 일정한 장소에 30일이상 주소 또는 거소를 정한 자에게 신고의무를 부과하는 기류법을 제정하였다가, 1062. 5. 10. 기류법을 폐지하고 주민등록법을 제정하였다. 제정 주민등록법은 □주민의 거구관계를 파악하고 상시로 인구의 동태를 명확히 하기 위하여□(제1조), 기류법과 달리 □본적지를 떠났는지 여부□에 관계없이 모든 대한민국 국민에게 이름, 성별, 생년월일, 주소, 본적을 시 □ 읍 □ 면에 등록하도록 하고, 세대의 전부 또는 일부가 이동할 때에도 퇴거와 전입신고를 하도록 의무화하고 있다(제2조, 제6호, 제10조). 이후의 주요 개정내역을 보면,  1970. 1. 1. 2차개정때 주민등록증에 관한 사항을 추가하였고, 1975. 7. 25. 3차개정으로 주민등록증 제도를 개선하고 과태료와 벌칙규정을 강화하였으며, 1977. 12. 31. 4차개정(법률 제3041호)으로 세대별 주민등록표 외에 개인별 주민등록표를 작성하도록 하고 개인별 주민등록표는 주민등록번호순으로 편재하도록 하였다.

주민등록제도의 또다른 축은 주민등록증 제도와 전 국민 개인식별코드인 주민등록번호제도이다. 주민등록증 제도는 제정 주민등록법에서는 도입되지 않았으나, 1968. 5. 29. 주민등록법 제1차 개정때 도입되었다. 이 개정법에서는 □18세이상의 주민에 대하여 주민등록증을 발급할 수 있다□고 하여 발급을 강제하지 않았으나, 1970. 1. 1. 주민등록법 제2차 개정에 의하여, □치안상 필요한 특별한 경우에 주민등록증을 제시하도록 함으로써 간첩이나 불순분자를 용이하게 식별, 색출하여 반공태세를 강화하기 위하여□(개정이유중 일부), 시장 또는 군수에게 18세이상의 모든 주민등록자에 대하여 주민등록증을 발급하도록 하는 법적의무를 부과하고, 사법경찰관리에게 간첩의 색출 □ 범인의 체포 등 그 직무를 수행함에 있어서 주민의 신원이나 거주관계를 확인하지 않을 수 없는 □일정한 경우□에 주민등록증의 제시를 요구할 수 있도록 하였다. 하지만, 주민등록증을 발급받지 않는 경우에 처벌하는 규정을 두지는 않았다. 1975. 7. 25.의 3차 개정때 □안보태세를 강화하기 위하여 주민등록을 거주사실과 일치시키고 민방위대, 예비군 기타 국가의 인력자원을 효과적으로 관리하여 총력전 태세의 기반을 확립하기 위하여□(개정이유), 주민등록증 발급대상자의 연령을 17세로 낮추면서, 17세이상의 주민등록증 발급대상자에게 주민등록증 발급의무를 부과하였으며, 사법경찰관리가 간첩의 색출 □ 범인의 체포 등 그 직무를 수행함에 있어서 주민의 신원이나 거주관계를 확인할 필요가 있을 때에는 □언제든지□ 주민등록증의 제시를 요구할 수 있도록 하였다. 1977. 12. 31.의 4차 개정때에 □드디어□ 주민등록증의 발급통지를 받고도 정당한 이유없이 1년이상 발급신청을 하지 아니한 자에 대하여 10만원이하의 벌금 또는 구류에 처할 수 있는 형벌규정을 신설하였고, 1980. 12. 31.의 5차 개정(법률 제3330호)때에 17세이상의 모든 국민에게 주민등록증 소지의무를 부과하고 분실시 7일이내에 신고하도록 함으로써 주민등록증 제도가 완성된 형태를 갖추게 된다.

그 이전에는 시 □ 도민증 발급조례 또는 규칙에 의하여 시장 또는 도지사가 발급하는 시민증 또는 도민증이 있었다. 이 제도는 주민등록법 제2차 개정법률의 시행으로 폐지되었다(김병유, □주민등록증 제도에 관하여□, 사법행정 1979. 2., 114쪽)

1968년은 1.12.무장공비침투사건으로 국가안보론이 팽배한 한 해였다. 당시 정부와 공화당은 국가안보를 이유로 향토예비군의 조직과 무장을 강화하는 내용의 향토예비군설치법 개정안을 제안하였으나, 야당인 신민당은 국민의 기본권 침해, 정치적 목적이용 우려 등을 이유로 강력히 반대하였다. 이에 공화당은 5. 10. 국회 본회의에서 신민당이 불참한 가운데 공화당 단독으로 법안을 통과시켰고, 주민등록증의 발급규정을 삽입한 주민등록법 1차 개정안은 위 향토예비군설치법 개정안이 단독처리될 때 함께 통과된 것이다(조선일보 1968. 5. 11.자 1면).

하지만, 정부는 1968. 12. 말까지 주민등록증 발급대상자 1,574만명 대부분에게 각자 고유한 주민등록번호가 새겨진 주민등록증을 발급하였다고 한다(한겨레신문, 1992. 11. 18. 18면).

1. 호텔 □ 여관 등 숙박업소에 투숙할 때, 2. 대통령령으로 정하는 접적지역에 출입할 때, 3. 국방 또는 치안상의 필요로 군 또는 경찰에 의하여 특별히 경비 또는 경계되고 있는 지역이나 장소에 들어갈 때, 4. 선박 또는 항공기에 승강할 때

위 2차개정때에는 시장 또는 군수의 발급권한만을 규정하였으나, 3차 개정에서 발급대상자의 발급의무를 새로이 규정한 것이다.

한편, 전국적인 신분증제도에는 당연히 고유번호가 따르게 마련이고, 우리의 경우는 주민등록번호라는 이름으로 주민등록증을 최초로 발급할 때부터 발급대상자 전원에게 고유한 번호가 부여되었다. 초기의 주민등록번호는 2부분으로 구분된 6자리 숫자(모두 12자리)로 이루어졌으나, 1975. 8. 26. 주민등록법 시행령과 같은 해 11. 4. 같은 법 시행규칙의 개정으로 생년월일, 성별, 지역을 표시하는 13자리의 숫자 체제로 바뀌어 현재에 이르고 있다(주민등록법 시행령 제3조의 2, 시행규칙 제1조).

앞의 여섯자리 숫자는 지역을, 뒤의 여섯자리 숫자는 거주세대와 개인번호를 나타낸다. 1968. 11. 당시 대통령이었던 박정희부부에게는 110101-100001과 110101-200002가 부여되었다고 한다(위 한겨레신문, 같은 기사).

(2)	주민등록제도의 내용

우리의 주민등록제도는 전국민에게 강제되는 거주지등록제도, 전국민에게 고유하고 불변하는 번호를 부여하는 고유번호제도, 모든 성인에게 강제발급하는 국가신분증제도를 모두 포함하고 있다는 점을 특징으로 한다.

주소를 가진 자와 주소를 이전한 자는 누구나 시장, 군수 또는 구청장에게 이름, 성별, 생년월일, 세대주와의 관계, 본적, 주소, 전입전의 주소 등을 신고해야 한다. 정당한 이유없이 신고의무를 위반할 때에는 2만원이하의 과태료에 처할 수 있다. 하지만 주민등록법 시행령과 시행규칙에 의한 세대별 주민등록표와 개인별 주민등록표에는 법에 규정된 신고사항의 범위를 훨씬 초과하는 과도한 내용의 기록사항이 담겨 있다. 세대별 주민등록표에는 주민등록법에 의한 신고사항외에 호주, 개인별 주민등록번호와 주소이동상황을 추가로 기재하도록 하고 있다(시행령 별지 제2-2호 서식). 개인별 주민등록표에 위 신고사항외에 기재하도록 되어 있는 사항은 세대번호, 혼인여부, 혈액형, 본적변경사유, 개인별주소이동상황, 예비군교육훈련사항(편성부대, 편성구분, 교육훈련보류사유), 동원훈련사항(소집부대, 집결장소, 동원보류 또는 면제사유, 훈련일수, 기능보유여부, 동원순위 및 사유 등), 자격면허사항과 관련하여 직업훈련의 직종과 훈련실시기관, 졸업년도와 졸업학과, 학령아동 관련사항(보호자성명, 생년월일, 주소, 취학년도, 졸업년도), 원호대상자 관련사항(보훈번호, 생활등급, 대상구분), 민방위관련사항(소속민방위대, 교육시간, 참석시간, 불참시간 등의 목록), 생활보호대상자 사항(등록번호, 건강상태, 의료보호대상, 재산상황, 가동능력자의 수 등), 주민등록증 발급사항과 관련하여 재발급한 날, 학력, 직업 등을 기재하도록 하고 있다(시행령 별지 제2-1호 서식). 이렇게 하여 수집된 정보항목은 모두 140개 항목에 달하고 있다.

주민등록증 발급통지를 받은 자는 발급기간내에 직접 발급업무담당공무원에게 가서 사진 3매를 제출하고 본인임을 소명한 후, 그 공무원앞에서 주민등록증 발급신청서와 주민등록증용지에 지문을 찍어야 한다(시행령 제33조 제2항). 주민등록증 발급신청서에는 열 손가락의 지문을 날인하는 란이 있고, 엄지손가락의 경우에는 회전지문과 함께 평면지문도 날인하도록 되어 있다(시행령 제33조 별지 제33호 서식). 이처럼 모든 국민을 범죄자 취급하는 심각한 기본권 제한제도인 열 손가락의 지문날인제도와 주민등록증 지문날인제도가 단순히 시행령과 서식규정에 근거를 두고 있을 뿐이다. 한편 주민등록증 자체의 서식이나 기재사항은 전적으로 내무부장관에게 위임되어 있다(법 제17조의 8 제4항, 시행령 제31조 제1항). 내무부장관이 주민등록증의 서식에 관하여 어떠한 규정을 제정하였는지는 확인하지 못하여, 주민등록증 서식이 어떻게 변천하였는지 알 수는 없다. 다만 현재 사용되고 있는 여러 주민등록증을 비교하여 본 결과, 그 기재사항은 앞면에 사진, 이름, 주민등록번호(생년월일 포함), 본적, 주소, 호주이름, 발행일, 병역사항, 발급기관장이 기재되어 있고, 뒷면에는 주소변경사항을 기재하는 곳, 엄지손가락의 지문, 특기번호(특수기술에 관한 사항임)와 함께 □이 증은 항상 휴대하여야 하며 습득하신 분은 우체함에 넣어 주십시오□라는 문구가 기재되어 있다. 현재의 주민등록증은 1983년에 일제갱신한 것으로 사용한 지 13년정도가 되었다. 정부는 이렇게 주민등록증이 낡고 노후해져서 갱신주기가 되었다는 점을 전자주민카드를 도입하는 출발점으로 삼고 있다.

더구나 지문은 주민관리와 아무런 관련이 없어 주민등록법에서 규율할 대상도 아니다. 주민등록법에 의하여 등록된 지문은 경찰청에서 관리하고 있다.

법 제17조의 8 제4항은 □주민등록증 ... 의 서식과 그 발급절차는 대통령령으로 정한다□고 규정하고 있고, 시행령 제31조 제1항은 □법 제17조의 8 제1항의 규정에 의한 주민등록증의 서식은 내무부장관이 정한다□고 규정하여 주민등록증의 기재사항을 포함한 서식에 관하여 아무런 제한을 하지 않고 전적으로 내무부장관에게 위임하고 있어, 위 시행령의 규정은 법률의 위임범위를 벗어난 백지위임으로 무효라고 볼 여지가 있다.

하지만, 1984년이래 주민등록증 재발급 건수가 매년 280만 내지 310만건에 달하여 1994년까지 누적된 재발급 건수는 3,000만건에 달하기 때문에(한국전산원, □전자주민카드사업의 타당성 분석□, 1996. 8., 116쪽), 83년에 갱신된 주민등록증은 이미 대부분 재발급되었다고 하여도 무방하다(주민등록증 발급대상자는 3,400만명 정도이다). 이렇게 주민등록증을 재발급받는 건수가 1년에 300만건에 달한다는 점은 유일한 신분증인 전자주민카드를 분실하는 경우도 300만건에 달할 수 있다는 것이므로, 전자주민카드의 사용위험을 현저히 증가시킬 것이라는 예측의 근거가 되기도 한다.

(3)	전자주민카드제도

정부가 1995년 4월에 발표한 전자주민카드계획은 스마트카드라 불리는 전자플라스틱카드에 주민등록증 수록정보, 주민등록등초본 수록정보, 운전면허증 수록정보, 의료보험증 수록정보, 국민연금증 수록정보를 디지틀방식으로 저장하는 통합전자신분증을 발급하겠다는 것이었으나, 시민사회와 언론의 반대에 부딪혀 정부는 주민등록증의 재질을 전자화한다는 내용의 수정법안을 국회에 제출하였고 국회는 1997년 12월 전자주민카드를 1998년 12월부터 발급하기 시작한다는 내용의 주민등록법 개정안을 의결함으로써 전자주민카드제도는 현실화되었다. 현재 이 주민등록법 개정법률중 전자주민카드부분을 삭제하는 형식으로 다시 개정하는 내용의 법률이 1999년 1월경 새정치국민회의 소속 국회의원들의 발의로 국회 행정자치위원회에 제안되어 있는 상태이나 법안심의에 거의 진척이 없어 재개정될지 여부는 아직 불투명한 상태이다.

정부의 최초계획의 내용에 대해서는 내무부, 전자주민카드발급 사업계획(1996. 6.)을, 그 비판에 대해서는 1996. 11. 2. 시민사회단체 토론회에서 발표된 강내희, 전자적 기록과 원형감옥, 양기창, 전자주민카드 시스템보안에 관해 예상되는 기술적 문제점, 김주환, 한국의 전자주민카드와 프라이버시를 참조

법률안의 구체적인 문제점에 대해서는 이기우, 주민카드의 법률적 문제점, 이승종, 전자주민카드의 편익론 비판(이상 이달의 민변, 1997년 6월호), 박홍윤, 전자주민카드 과연 편리하고 효율적인가, 김승환, 전자주민카드제도의 헌법적 검토(이상 인권과 정의, 1997년 7월호), 김기중, 전자주민카드제도 반대운동의 성과와 정보지배사회에서 시민사회의 역할(대한변호사협회, 1997년도 인권보고서, 1998. 12.)을 각 참조

III. 외국의 국민등록제도(population registers)와 국가신분증제도

1.	독일

독일은 신분등록에 관하여 신분법(Personenstandsgesetz)에 의해, 주거등록에 관하여는 각 주법에 의해, 국가신분증에 관하여는 신분증명법(Gesetz □ber Personalausweise)에 의해 규율되며, 각각의 제도는 서로 연계되어 있지 않다. 연방차원에서 전 국민 개인식별번호의 도입과 연방주거등록청의 설립 및 연방과 지방 사이의 주거등록전산망을 서로 연결하는 것을 목적으로 하는 법률안이 1971년 의회에 상정되었으나, 헌법상 기본권과 프라이버시의 침해를 이유로 비판을 받아 처리되지 않았다.

1937년 개정법 전문이 장영아, 앞의 책, 187-204쪽에 번역되어 있다.

1986년 개정법률 전문이 법제처, 최신입법동향, 1987. 5., 52-57쪽에 번역되어 있다.

Philip Redfern, Population Registers : Some Administrative and Statistical Pros and Cons, Journal of Royal Statistical Society No.152, 1989, PartⅠ 4쪽

(1)	신분등록제도

서유럽 제국이 일반적으로 그러하듯 독일의 신분등록제도도 각 교구에서 소속 신자의 이름과 세례날자 등을 기록한 교회부(세례부, 혼인부, 매장부)에서 유래했다. 교회로부터 신분기록에 관한 권한을 국가로 가져온 프랑스혁명을 계기로 프랑스 민법은 1804년 신분증서(l'acte d'□tat civil)에 관한 규정을 두고 이 규정이 민사적 목적을 위한 것임을 분명히 했고, 독일의 신분법도 이에 따랐다. 독일 신분등록제도는 출생을 공증하기 위한 출생부(Geburtenbuch), 혼인을 공증하기 위한 혼인부(Heiratsbuch), 사망을 공증하기 위한 사망부(Sterbebuch), 친족관계를 증명하기 위한 가족부(Familienbuch)로 구성되어 있다. 독일국민인지 여부에 관계없이 사람이 출생하면 그 출생한 지역(부모주소지에 관계없이 그 출생지)의 등록관청에 출생을 등록해야 한다. 등록관청은 출생부에 의하여 출생증명서, 출생증서, 혈통증서를 발급할 수 있다. 혼인에 따라 새로운 가족이 성립되었을 때는 혼인부와 가족부를 작성한다. 혼인부에는 부부의 성명, 직업, 주소, 생년월일, 출생지 등을 기록하며, 가족부에는 부부에 관하여 혼인부에 기재되어 있는 사항과 국적 및 부부의 부모에 관한 사항, 부부의 자녀에 관한 사항(자녀의 혼인, 사망, 입양, 파양, 비적출자 관계, 다만 비적출자 및 양자에 관한 기록은 열람이 제한된다)을 기록한다. 혼인등록은 일방 당사자의 주소 또는 거소를 관할하는 관청에서나 할 수 있으나 혼인(등록)전에 일주일간 공고해야 한다. 혼인등록이 이루어지면 혼인당사자의 공통주소를 관할하는 관계공무원이 가족부를 작성한다. 가족부는 부부의 주소나 거소의 이전에 따라 이동하며, 그 기재는 계속 이어지도록 하여 가족부에 의해서 혈연관계가 증명될 수 있도록 하였다. 사망자의 주소에 관계없이 사망자가 있을 경우 사망한 지역의 관할관청의 사망부에 등록해야 한다. 이 사망부에 의하여 사망증서가 발급된다. 즉, 독일 신분법은 사건별 편제방식에 가족별편제방식을 혼용하고 있다.

장영아, 앞의 책, 68-70쪽

장영아, 앞의 책, 71-82쪽

(2)	주거등록제도

독일 각 주의 주민은 1945년 이래 주법에 의하여 그의 주소와 주소를 변경할 경우 변경사실 및 변경된 주소를 주정부에 신고해야 한다. 신고사항은 분명하지 않으나 본인확인정보(이름, 생년월일)와 주소에 한정되는 것으로 보인다. 이 등록정보는 세금부과, 선거인명부작성, 신분증발급과 같은 일반행정을 위해서 사용될 뿐만 아니라, 경찰조사를 위해서도 제공된다. 다만, 연방정부가 관리하는 신분등록부와 지방정부가 관리하는 거주등록부는 별도로 관리되므로 상호 통보되지 않으며, 각 지방정부 사이에도 거주등록부의 정보를 상호 통보하지 않고 거주민등록전산망도 서로 연결되어 있지 않다.

OECD, Automated Information in Public Administration, Paris, 1974, 67쪽

OECD, 앞의 글, 67쪽

Philip Redfern, 앞의 글, PartⅠ 3-6쪽

(3)	국가신분증제도

독일 기본법 제116조 제1항에 의한 독일인은 16세가 되면 신분증을 소지하고 조사할 권한있는 행정청의 요구가 있을 경우 제시할 의무가 있다(신분증명법 제1조 제1항, 다만 여권을 갖고 있는 자는 여권에 의하여 증명할 수 있다). 신분증에는 성과 이름, 학위, 예명, 출생일과 출생지, 신장, 눈의 색깔, 주소, 국적 등을 기재하고 일련번호를 부여하며, 성과 이름, 학위, 출생일, 일련번호, 유효기간에 관한 사항은 OCR로 자동판독이 가능하다(신분증명법 제1조 제2항, 제3항). 위와 같은 내용만 보면 독일의 국가신분증제도는 상당한 침해적이라는 인식을 가질 수 있다. 하지만 독일의 신분증명법은 위와 같은 제도가 갖는 침해적 요소를 배제하도록 하는 여러 장치를 마련해 두고 있고, 이 점이 우리의 신분증제도와 근본적으로 다른 이유이다.

강경근교수는 독일 신분증에 학위와 신장, 눈의 색깔 등을 기재하도록 하고 있는 점을 들어, 만약 우리나라에서 이러한 것을 기재하도록 한다면 그 위헌성에 대한 격앙과 비판이 대단하였을 것이라고 하며, 이렇듯 각국의 프라이버시 내지 기본권은 각 나라마다 그 전통과 사회적 인식도에 따라서 달라질 수 있다는 점에 대한 각성이 필요하다고 주장하고 있다(강경근, 앞의 글, 주11 내지 13).

하지만 위 주장은 신분등록, 주거등록 및 이와 연동되는 국가신분증제도는 뒤에서 살펴 보는 바와 같이 기본적으로 □권력□의 문제라는 점을 간과한 것으로 보인다. 따라서 인권 내지 헌법상 기본권에 부합하는가라는 관점에서 국가신분증제도를 검토할 때 관심을 가질 부분은 고유식별번호의 존재와 수록여부, 신분등록 또는 주거등록제도와 연계문제, 그리고 소지와 제시의무 및 동일성 식별과 관계없는 통제적 내용의 수록여부에 있다.

이런 점에서 국가신분증 자체의 정당성과 필요성 문제를 논외로 한다면, 독일 신분증의 신장, 눈의 색깔에 관한 기재는 □동일성 식별□이라는 목적에 부합하는 것으로 합리성이 있다고 할 수 있겠다. 하지만 이 점이 한국의 주민등록증 제도가 독일보다 덜 침해적이라거나 신분증제도는 각 나라의 특성에 따른 것이므로 단순 비교될 수 없다는 근거가 될 수는 없다. 그 이유는 신분증의 이용에 대한 각종 법적 제한(신분증명법 제3조, 제4조)을 보면 쉽게 알 수 있다.

우선 신분증을 발급할 때 부여하는 일련번호는 새로운 신분증을 발급할 때 새로 부여되며(제2조 제1항), 일련번호에 인적사항이나 기타 사항을 암시하는 내용을 담을 수 없도록 명시하고 있고(제3조 제1항), 공적 부분은 물론이고 민간 부분에서도 일련번호를 (전산)자료에서 인적사항을 추출하는 것 또는 (전산)자료의 결부를 가능하게 하는데 이용할 수 없다(제3조 제4항, 제4조 제2항). 또한 신분증발급에 관한 기록을 할 때 일련번호를 포함하여 모든 사항을 □인쇄□에 의하여만 기록할 수 있고(그리고 그러한 기록인쇄도 신분증에 기재된 모든 사항이 아니라 신분증의 발급사실과 이름, 출생일, 일련번호에 한하여 연방만이 할 수 있다), 그 인쇄기록은 신분증이 발급되었음을 입증하기 위해서만 이용이 가능하며(제3조 제3항), 공적부분은 물론이고 민간부분에서도 인적사항의 자동인출과 자동저장을 위하여 신분증명서를 사용할 수도 없다(제3조의 a 제1항, 제4조 제3항). 1991. 9. 1.부터는 신분증명등록부에 일련번호의 기재를 금지했다(제3조 제4항). 즉 독일의 국가신분증은 자신의 동일성 증명을 위해 그 소지자만이 이용할 수 있는, 그리고 그 목적만을 위하여 발행된 □고유한 의미의 신분증□이다.

신분증명법의 금지사항을 위반했을 때 질서위반범으로 처벌받는다(제5조).

따라서 주민등록과 주민등록증 제도의 구분과 교착관계를 분석하지 않은 채, 독일의 국가신분증 제도 등을 제시하며, 한국의 주민등록제도(또는 주민등록증 제도)가 헌법적 테두리 내에 있다는 강경근교수의 주장은 적절하지 않은 것이다.

독일은 연방 차원의 신분등록제도, 국가신분증제도와 지방정부 차원의 주거등록제도를 두고 있으나, 각 제도는 서로 분리되어 관련이 없으며 특히 국가신분증은 엄격하게 독립되어 있다. 위와 같이 각 제도가 분리되어 있기에 당연히 국민에 대한 고유식별번호를 두지 않고 있다.

2.	프랑스

프랑스는 모든 국민에게 개인식별번호를 부여를 부여하고 고유식별번호와 함께 중앙정부 소속인 □통계와 경제에 관한 국가조사청(Institut de la statistique et des □tudes □conomiques, INSEE)'이 선거인명부의 기능을 겸하는 국민의 신분기록(R□pertoire National d'Identification des Personnes Physiques)을 보유하고 있으나, 강제적인 주거등록제도를 두고 있지는 않다. INSEE를 중심으로 한 프랑스정부는 1973년 개인고유번호를 기초로 각 행정부처가 보유하고 있는 개인정보를 서로 연결하려고 계획하였으나 엄청난 반대 끝에 취소되었고,  1979년에는 컴퓨터로 읽을 수 있는 형태의 개인신분확인카드의 발급을 계획하였으나, 비록 이 계획이 이름과 출생일을 내용으로 하고 개인고유번호를 사용하지 않겠다는 내용이었음에도 불구하고 시민과 언론의 비판에 부딛혀 중도에 포기하였다. 결국 프랑스의 국민등록제도는 신분등록제도만으로 구성되어 있다고 할 수 있다.

Philip Redfern, 앞의 글, PartⅠ 4-5쪽

프랑스에 개인식별번호제도가 시행되고 있는지 여부, 그리고 시행되고 있다면 실제로 사용되고 있는지 여부는 사실 불분명하다. OECD, Philip Redfern의 글에서는 프랑스에서 개인식별번호를 사용하고 있다고 하고 있으나, 개인식별번호의 중요성, 특히 개인등록정보를 대부분 전산처리하고 있는 현실(개인식별번호는 개인정보를 전산처리할 때 비로소 강력한 기능을 발휘한다)에서 프랑스의 개인식별번호에 대한 언급이 거의 없으며 그 시행의 근거법률에 대한 논란이나 개인식별번호가 사용되는 영역 내지 전산처리조직에 대한 언급도 없는 점에 비추어 실제로 시행되고 있는지 의문을 갖지 않을 수 없다. 이를 확인하기 위해서는 프랑스의 관계 법률을 직접 확인하는 수밖에 없겠으나, 위와 같은 점에서 개인식별번호제가 시행되고 있다고 하더라도 현실에서는 거의 사용되지 않는 것으로 보인다.

OECD, 앞의 글, 72쪽

김일환, 개인정보보호법제의 정비방안에 관한 연구, 한국법제연구원 연구보고 97-5, 1997. 12., 29쪽

김일환, 앞의 책, 57쪽

프랑스의 신분등록제도는 민법중 민적증명편(l'acte d'□tat civil)에 의해 규율된다. 프랑스의 신분등록제도 독일의 경우처럼 교회부에 그 유래를 두고 있으면서 출생, 혼인, 사망이라는 사건을 중심으로 편제하는 사건별 편제방식을 취하고 있다. 등록부의 기재내용과 운용방식도 독일과 유사한데, 출생부의 경우 국적에 관계없이 프랑스 국내에서 출생한 모든 사람에게 신고의무를 부과하고 신고내용으로 출생지, 이름, 출생일, 부모의 이름, 직업, 주소 등을 요구하는 경우도 독일과 유사하며, 혼인부와 사망부도 마찬가지이다. 가족대장에 의해서 혈연관계가 증명된다는 점도 독일과 같으나, 프랑스의 가족대장은 부부의 혼인증서, 자녀의 출생증서 등의 역할을 겸하므로 각각의 증서를 일일이 발급받으러 해당관청을 방문할 필요가 없으며, 특히 어느 시에서도 신분증서(출생부, 혼인부 등)나 가족대장을 제시함으로써 신분카드(fiche d'□tat civil)를 발급받을 수 있고 이 신분카드는 각 신분증서(출생, 혼인, 사망증서)를 갈음할 수 있도록 하여 각종 증명을 따로 발급받지 않도록 하였다.

프랑스 민법의 민적증명편의 전문은 장영아, 앞의 책, 205-212쪽에 번역되어 있다.

장영아, 앞의 책, 82-89쪽

3.	일본

일본은 신분등록제도로 호적제도를, 주거등록제도로 주민기본대장제를 두고 있으나, 국민에 대한 개인식별번호제와 국가신분증제도는 채택하지 않고 있다.

(1)	호적제도

앞에서 지적했듯이 일본의 호적제도는 우리와 제도의 명칭은 동일하나 그 내용은 많이 다르다. 우선 인적편성주의를 채택하고 있다는 점, 일본 국적을 가진 자에 대해서만 편제한다는 점(일본 호적법 제제6조)에서 우리 호적제도와 동일하나, 일본은 호주라는 제도없이 시정촌(市町村)의 구역내에 본적을 정한 1부부 및 이와 씨(氏)를 같이 하는 자(子)를 함께 편재하는 부부중심의 가족별편성주의를 채택하고 있다(일본 호적법 제6조)는 점에서 기본적인 차이를 보이고 있다. 일본의 가족편성주의는 서유럽의 가족부와 유사한 것이나 다만 출생과 사망, 혼인의 사실도 하나의 호적에 일괄기재하는 점이 다르다. 부부중심 편제방식의 논리적 귀결로 하나의 호적에 3대(부모, 자녀, 손자)가 동시에 기재되지 않는다(3세대 호적금지). 자녀가 혼인하였을 때는 부모호적에서 제적하고 새호적을 편제하며, 부부가 이혼했을 때 호적 첫머리 기재자가 夫라면 妻를, 妻라면 夫를 제적하여 원 호적으로 복귀하도록 하거나 새 호적을 편제한다. 호적부에는 본적, 이름, 출생일, 호적등록원인, 실부모(또는 양부모)의 이름과 관계, 다른 호적에서 입적한 자는 그 호적표시를, 부(夫) 또는 처(妻) 및 배우자, 자(子)의 순서대로 기재한다(일본 호적법 제13, 14조).

외국인에 대해서 한국은 출입국관리법에, 일본은 외국인등록법에 별도의 등록부를 두도록 규정하고 있고, 양국 모두 일정한 요건하에 지문의 등록을 요구하고 있다(양국의 외국인등록제도에 관하여 자세한 사항은 법무부, 재일한국인의 지문날인제도, 법무자료 제62집, 1985를 참조).

호적의 첫머리는 부부가 夫 또는 妻의 누구 성(氏)을 따르느냐에 따라 결정된다. 夫의 氏를 따르면 夫, 妻의 氏를 따르면 妻를 중심으로 호적을 편제한다.

장영아, 앞의 책, 57쪽

(2)	주거등록제도

일본 호적법은 호적등재인에 대한 주소에 관하여 어떠한 것도 요구하지 않는다. 따라서 비록 호적이 현실의 생활공동체를 그대로 반영한다 하더라도, 행정목적으로 주민의 거주관계를 파악할 필요가 있게 된다. 일본은 주민기본대장법(住民基本臺帳法, 소화42년(1967년) 7월 25일, 법률 제81호, 최종개정 소화60년(1985년) 법제76호)에 의하여 주민에게 지방자치단체에 대한 주소 및 주소이동의 신고의무를 부과하고 있다. 주민기본대장법은 특별구를 포함하는 市町村 住民의 거주관계를 공증하고 선거인명부의 등록과 주민에 관한 기록의 적정한 관리를 도모하고 주민에 관한 기록을 정확하고 통일적으로 정함으로써 주민의 편리함을 증진하고 국가와 지방공공단체의 행정의 합리화에 기여하는 것을 목적으로 하는 것으로 되어 있으나(제1조), 오히려 대부분의 행정서비스와 복지서비스가 지방자치단체에 의해서 이루어지는 특성상 주소의 이동에 의해서 변경되는 □주민의 지위□를 분명히 하기 위한 것이 기본적인 목적인 것으로 보인다(제2조, 제21조 참조). 주민기본대장의 작성책임은 市町村의 長에게 있다(제4조). 주민표는 개인을 단위로 하여 세대마다 편성해야 하고(제5조), 이름, 출생일, 성별, 세대주, 호적의 표시, 주소, 종전주소, 선거인명부 등재기록, 국민보건보험과 국민연금에 관한 사항 등을 기재한다(제7조). 주민은 市町村내에 주소를 정하거나(전입) 동일한 市町村의 구역내에서 주소를 옮길 경우(전거) 14일 이내에 이름, 주소, 전입일 또는 전거일, 종전주소를 市町村의 長에게 신고해야 하며, 市町村의 구역외로 주소를 옮길 때(전출)는 전출할 곳과 전출예정일을 신고하여야 한다(제22, 23, 24조). 이 신고를 정당한 이유없이 하지 아니하면 5천만엔 이하의 과태료를 부과할 수 있다(제45조 제2항). 일본 주민기본대장법의 특이한 점은 호적에 부표를 붙여 주소와 주소이동사항을 기재하도록 한다는 점이다(제18조 내지 20조). 市町村의 長은 관할구역에 본적이 있는 자의 호적에 부표를 붙여 이름과 주소, 주소를 정한 날을 기록해야 하며, 주소가 변경되었을 때 주소지의 市町村의 長은 본적지에 그 사항을 통지해야 하므로, 개인의 거주관계변천은 호적에 의해서도 확인할 수 있다. 위와 같은 주민기본대장은 자기테이프나 유사한 형태의 매체에 기록할 수 있다(제6조 재3항).

주민기본대장법의 제정으로 주민등록법(소화26년(1951년) 법률 제218호)과 주민등록법시행법(소화27년(1952년) 법률 제106호)가 폐지되었다. 따라서 폐지된 구 주민등록법과 주민등록법시행법의 내용을 한국의 주민등록법과 비교해 보는 것은 흥미로운 일일 것이나, 일본 구 주민등록법을 구하지는 못하였다.

(3)	새로운 계획

일본에서 주민관리사무는 전적으로 자치단체 사무이므로 국가의 행정기구와 都道府縣의 지사는 소관사무에 필요한 경우에 한하여 市町村의 장에게 자료의 제공을 요청할 수 있을 뿐이다(제37조). 당연히 市町村의 주민등록정보도 서로 교류되지 않는 것이 원칙이며, 한국과 같은 전국적 관리체계도 없다. 市町村별로 구축되어 있는 주민기본대장과 그 데이터베이스에 대해서 정부과 상급자치단체는 당연히 위와 같이 서로 분리되어 있는 형태의 제도가 불편하다고 생각했을 것이다.

일본 정부(주관 자치성)는 1997년 6월 市町村별로 구축되어 있는 주민기본대장 데이터베이스를 서로 연결하여 등록정보중 이른바 □필수 4정보(이름, 주소, 성별, 생년월일)□만을 상호 교환할 수 있는 컴퓨터 네트워크(주민기본대장 네트워크라 함)를 구성하고 전산처리하여 상호 교환하는 주민등록정보를 서로 구별하기 위하여 전국 공통의 중복되지 않는 주민기본대장코드(즉 표준 개인식별번호)를 부여하자는 계획을 발표하였다. 이 계획은 각각의 주민등록전산망을 연결한 중앙전산센터를 설치하되 이는 국가에 의한 네트워크시스템이 아니라 자치단체가 공동으로 운영하는 재단법인이 운영하는 것으로, 새로 부여하는 개인고유번호에는 어떠한 개인정보도 판별할 수 없는 10자리의 단순숫자로 하되 다른 행정기관이 구축한 데이터베이스와 결합할 수 없도록 하는 것으로 되어 있다.  일본정부의 계획에서 특이한 점은 한국에서 도입을 시도한 전자주민카드제와 유사한 형태의 IC카드형태의 신분증 도입계획을 포함하고 있다는 점이다. 일본 정부의 급진적인 계획은 PIJ(Privacy International Japan)를 중심으로 한 시민사회단체의 격렬한 반대를 받고 있어 그 시행여부는 불투명하다. 만약 일본 정부의 계획대로 시행된다면 일본도 호적제 및 주민등록제 외에 국가신분증제도과 전 국민에게 적용되는 개인식별번호제도를 갖게 되어 한국과 가장 유사한 형태의 국민등록제도를 운용하는 나라가 될 것이다.

일본정부는 이미 1970년 2월에도 개인고유번호제의 도입을 추진하려다 시민의 반대로 실패한 적이 있다.

일본 정부는 1968년 8월 □전자계산기이용의 금후 방책에 대한 각의결정□을 통해 □관계7성청회의□를 구성하였는데, 동 회의에서 1970년 2월에 결정한 □정보처리 고도화 운영방침□중 하나로 전국에 통일된 개인코드를 부여하는 안이 제기되었고, 이 안에 따라 같은 해 3월 □각 성청 통일개인코드 연락연구회의□가 구성되었다. 이에 대하여 전국전기통신노동조합을 중심으로 하는 국민운동이 일어나 □國民總背番制에 반대하고 프라이버시를 지키는 중앙회의□가 결성되어 반대운동을 벌인 끝에 1973년 4월 행정관리청장관이 통일개인코드는 더 검토하기로 하였다는 발표를 하였다(堀部政男, 신구현 역, 프라이버시와 고도정보화사회, 청림출판, 1995. 10., 62-64쪽).

일본 정부는 공식적인 발표 이전인 1994년 8월경에 이미 행정국장의 사적연구회 형태로 □주민기록시스템과 네트워크 구축 등에 관한 연구회□를 가동하여 보고서를 발간하게 하였고, 1996년에는 주민기본대장네트워크시스템 간담회□를 개최하기도 하면서 오래 전부터 준비를 해 왔다. 이렇듯 일본 정부가 모든 국민에게 개인식별번호를 부여하는 제도를 도입하면서 조심하는 이유는 과거의 실패경험때문이라고 하며, 이 때문에 일본 정부의 계획추진은 서서히 이루어지고 있다고 한다.

일본 자치단체의 개인정보보호조례의 대부분은 데이터베이스의 국가나 자치단체 사이의 온라인이용을 금지하고 있다(堀部政男, 앞의 책, 128쪽). 따라서 자치단체 사이의 주민등록전산망의 상호연결은 각 자치단체의 개인정보보호조례가 개정되어야 가능하다.

일본의 주민기록네트워크 계획에 관한 법적 분석은 山崎重孝, □□住民記錄□□□□□□□□□-□□構築等□關□□硏究會報告書□□槪要□□□□□, □□□□□, 1092호, 1996. 6. 15.자를, IC카드를 비롯한 정부계획의 구체적이고 전반적인 내용과 반대운동에 관하여는 齊藤貴男, □□□□□□ □□□□□, 文藝春秋, 1999. 1.을 참조

4.	미국

미국은 아주 느슨한 형태의 신분등록제도를 갖고 있으면서도 주거등록제도는 물론이고 개인식별번호도, 국가신분증제도도 없다. 미국에서는 출생기록이 곧 국적기록이 된다. 출생, 사망, 혼인의 사건별로 기록부가 작성되며 개인별로 기록하고 가족관계는 기록하지 않으므로, 철저하게 사건별, 개인별 기록제도로 유지된다. 각 기록간에 연결요소도 없으므로 개인신분사항을 한번에 알아 볼 수 없어 누군가 사망하여 상속이 시작되어, 그 자녀가 몇 명이고 상속인인지 여부를 확인하려면 각각에 대한 출생증명서를 일일이 확인하는 수밖에 없다. 이 때문에 상속제도는 원칙적으로 유언상속에 의한다. 미국에서 사람이 출생할 경우 입회한 의사가 각 주의 인구동태통계국에 문서로 신고하며, 통계국은 신고인이 제출한 출생증명서를 기록번호를 붙여 연도별로 편철하고, 출생자의 성명을 알파벳순으로 색인을 작성하여 보관한다. 미국에서 혼인을 하기 위해서는 원칙적으로 각 주가 발행한 혼인증명서가 있어야 한다. 혼인기록부는 각 주의 기록청이 혼인증명서를 편철한 것을 말한다. 기록청은 혼인증명서에 기록번호를 붙여 그 순서에 따라 발행연도별로 편철하며, 1년과 10년간을 한 묶음으로 하여 남편과 아내의 혼인전 이름을 알파벳순으로 나열하는 통합색인을 별도로 만들어 쉽게 찾을 수 있도록 하고 있다. 이혼부는 법원이 관리하며 혼인기록청에 별도로 통지하지 않는다. 사람이 사망하였을 때는 사망한 곳의 관할 관청에 의사가 사망증명서를 작성하여 신고해야 한다. 사망증명서에 기록번호를 붙여 연도와 번호순으로 편철한 것이 사망기록부이다.

장영아, 앞의 책, 90쪽

장영아, 앞의 책, 91-95쪽

이처럼 허술한 등록제도를 유지하고 있는 미국이지만, 가장 엄격한 국민등록제도를 유지하고 있는 스웨덴 등 북구제국과 가장 유사한 제도를 갖고 있다는 지적이 가능한 이유는 사회보장번호때문이다. 미국의 사회보장제도와 사회보장번호는 미국에서 생활하는 데 필수적이므로 결과적으로 강제적인 주민등록과 개인식별번호를 부여하는 것과 동일한 효과를 주고 있다. 사회보장번호는 상당한 수의 18세미만의 거주자와 거의 모든 성인(정확하게 말하면 수입을 얻고 있는 모든 거주자)에게 부여되어 있다는 점에서 더욱 그러하다. 사회보장번호는 1935년의 사회보장법(The Social Security Act of 1935)에 의해 도입되었다. 미국의 사회보장은 고용주, 피고용자와 정부 사이의 사회보험으로 피고용자가 은퇴, 불구의 사고를 당하거나 유가족이 있을 경우 및 의료혜택을 받기 위한 일종의 국민연금 및 보험의 복합형태의 것이다. 미국시민권자와 영주권자는 물론 합법적인 외국인 거주자도 발급받을 수 있는 사회보장번호는 9자리의 숫자 3부분으로 구성되어 첫번째 세자리 수는 신청지역을, 중간 두자리 수는 발급그룹을, 마지막 4자리 수는 발급순서를 나타내며, 범죄에 이용되는 등 특별한 사정이 없는 한 평생동안 사용하도록 되어 있다. 사회보장번호는 처음에는 사회보장제도에만 사용되었으나, 1961년 국세청이 사회보장번호를 납세자번호로 사용한 이래, 운전면허증의 취득, 은행거래, 외국인등록, 학생등록 등과 같이 공공부분은 물론이고 민간부분에서도 광범위하게 사용되고 있다.

Philip Redfern, 앞의 글, PartⅠ 6쪽(1983년 미국의 전체 세대의 98%에게 사회보장번호가 부여되었다고 한다. 박홍윤, 앞의 논문, 171쪽)

행정자치부, 각국의 신분증명제도, 1998. 5., 1쪽

행정자치부, 앞의 자료집, 2-4쪽

강경근, 앞의 글, 34쪽

변재옥, 정보화사회에 있어서 전자주민카드의 의미와 그 폐해, 인권과 정의(대한변호사협회지), 1997년 7월호

5.	기타

미국외에 영국, 캐나다, 뉴질랜드, 호주 등 이른바 영미법계 국가들 대부분은 주거등록제도는 물론이고 국가신분증제도와 개인식별번호를 두지 않고 있다. 특히 호주와 뉴질랜드에서는 1985년경에 정부가 세금포탈과 세금기피에 대한 처리, 복지행정에서의 부정부패 방지, 불법이민확산 방지 등을 이유로 도입하려고 하였던 국가신분증(Australia Card라고 함) 제도는 2년에 걸친 시민저항운동으로 철회되었다.

그 경과에 대한 소개는 URL : http//:www.privacy.org/pi/activities/idcard/campaigns.html에 있으며, 이를 번역, 소개하는 글은 임영화, 호주의 ID카드 반대운동, 이달의 민변 1997년 7월호, 27-31쪽

스웨덴, 노르웨이, 핀란드는 교회부에서 유래한 신분등록제도에 주거등록제도를 결합하고 개인식별번호를 이용하여 동일성을 구분하는 제도를 일찍부터 도입하여 많은 연구의 대상이 되는 나라들이다. 스웨덴의 경우 1947년부터 전 국민에게 개인식별번호를 부여하고 200여년 이전부터 교회에서 관리하고 있는 거주민등록부를 국가적 차원에서 관리하기 시작하였고 1967년부터는 이를 전산처리하고 있으며, 노르웨이는 1963년부터 국가단위의 주민등록제도를 도입하였으나, 이는 주로 통계의 목적으로 도입된 것으로 그 관리도 중앙통계국에서 담당하고 있다. 또한 덴마크와 벨기에는 1968년에, 핀란드는 1972년부터 주민등록제를 도입하였다. 이들 나라는 모두 개인식별번호를 부여하나 국가신분증 제도는 도입하지 않고 있고, 개인의 의무적인 신고보다는 관행적인 교회등록이나 인구센서스를 통하여 변동이 심한 주소에 관한 정보를 확인하고 있다. 한편, 이들 국가의 주민관리체계가 비교적 정확하게 이루어지는 것은 주로 사회보장과 관련하여 개인에게 다양한 이익을 제공함을 목적으로 하기 때문에 개인들이 정확성의 유지에 관심이 크기 때문이라 할 수 있다. 특히 이들 나라에서 위와 같은 제도가 비교적 갈등없이 유지되어 온 데에는 국민들이 정부의 독자적인 활동으로부터 개인데이터를 보호하기 위한 법률 및 제도적 장치를 가지고 있다는 점(개인정보보호에 관한 법률이 이들 나라에서 비교적 일찍 도입되었다)과 정부가 시민으로부터 과도한 정보를 요구하지 않는 점에 대한 시민의 신뢰가 있었다는 점때문인 것으로 분석하고 있다.

Philip Redfern의 글은 이 나라들이 갖고 있는 제도를 상세하고 분석한 후 그 우수성을 주장하며, 영국에서도 동일한 제도를 도입해야 한다고 역설하고 있다.

스웨덴의 가톨릭교회는 200여년 전부터 교구의 관리구역안에 거주하는 모든 주민들의 주소지를 등록하도록 하여 관리하여 왔는데, 이 제도는 지금도 유지되고 있다고 한다. 1,800여개 교구의 관리구역과 474여개의 지방자치단체의 관할구역은 꼭 일치하는 것은 아니어서 다툼의 여지가 있으나 신분등록제도에 포함되어 운영되는 주민관리의 권한은 여전히 교회에 있고, 정부는 교회가 관리하는 명부를 국가적 차원에서 통합한 것이며, 정부의 주민등록부를 갱신하는 것도 주민이 직접 신고함으로써 이루어지는 것이 아니라 교회명부로부터 1주일에 한번씩 취합하는 자료를 통하여 갱신하고 있다. 이런 제도를 전제로 하고 있기에 당연히 국가신분증 제도는 두고 있지 않다.(OECD, 앞의 글, 44-45쪽)

OECD, 앞의 글, 58쪽

OECD, 앞의 글, 63, 71쪽

박홍윤, 앞의 논문, 169 - 171쪽

IV. 우리나라 국민등록제도에 대한 평가

외국의 제도를 구체적으로 비교하는 것만으로도 우리 국민등록제도의 문제점은 자연스럽게 드러난다.

우선 우리 호적제가 다른 입법례와 달리 생활공동체와 동떨어진 호주를 중심으로 하는 친족체계로 구성되어 있다는 점은 우리 국민관리체계를 이해하는데 본질적인 요소로 보인다. 이 부분에 대한 충분한 이해의 부족은 결국 주민등록제도에 대한 오해를 불러 일으켰고, 그동안 주민등록제도에 비판적 입장을 가진 개인이나 집단이 대안마련을 하지 못하여 주민등록제도 자체의 폐지를 주장하는데까지 나아가지 못한 이유가 되었기 때문이다. 이 부분에 대한 이해부족이 주민등록제도에 대한 오해를 불러 일으킨 이유는 다음과 같다.

중국과 일본을 포함하여 파악 가능한 외국의 신분등록제도는 모두 현실 생활공동체를 그대로 반영하거나, 개인별 또는 사건별 편제방식을 취하고 있어 □호(戶)□는 물론이고 □적(籍, 소속)□도 문제되지 않는 □개인의 신분변동을 기록하고 보존하기 위한 공부□에 지나지 않는다. 위와 같은 신분등록제도를 전제로 하고 있기에 앞에서 제시한 각 나라는 별도의 주거등록제도를 운영하지 않거나 주민의 권리의무를 명확히 하기 위한 범위내에서 현 주소와 주소변동을 등록하는 간명한 주거등록제도를 취할 수 있게 된 것이라 할 수 있다. 즉, 외국의 호적제도는 국가운영의 가장 기초적인 요소로 결코 없어질 수 없는 출생, 사망, 혼인, 이혼에 관한 등록제도를 기본으로 주소 및 주소이동사항의 등록의무를 부과하는 경우가 있고 그렇지 않고 인구센써스 등에 의하여 새로운 정보를 보완하는 경우가 있으며(이에 덧붙여 고유번호를 부여하는 경우와 그렇지 않은 경우가 있으며), 신분등록제도는 국가신분증제도와 다른 목적을 갖고 별도로 운영하기 때문에, 우리의 경우처럼 호적제도와 별개로 운영되면서 상호 연동되는 주민등록, 주민등록번호, 주민등록증제도를 채택하고 있는 경우는 없다. 이렇듯 우리 호적제도가 현실의 생활관계를 전혀 반영하지 못하고 전근대적인 호주를 중심으로 혈통주의를 취하고 있는 특징 때문에 주민등록제도가 외국의 제도와 달리 호적제도와 별개로 발전하면서, 군사적인 필요와 행정의 효율성 증진을 위해 부지불식간에 주민등록번호와 주민등록증제도를 추가하면서, 오히려 호적제도보다 더 강력한 국가관리체계로 정착하게 된 것이다. 그렇다면 호적제도의 개편없이 주민등록제를 변경하는 것은 무척 어려운 일이 될 것이다.

외국의 제도와 구분되는 우리 주민등록제도의 가장 큰 특징은 세 가지 제도가 거의 분리되어 있지 않고 상호 연동된다는 점이다. Philip Redfern이 상정한 가장 이상적인 등록제도는 주소의 갱신체계와 중앙등록부 및 이를 연결하는 개인식별번호 등 3가지 요소를 꼽고 있고 이 요소를 만족하는 나라는 스웨덴, 노르웨이 정도인데, 우리의 경우 3가지 요소를 모두 갖추고 있는 외에 주민등록제도와 연결되어 있고 개인식별번호가 수록되어 있는 국가신분증 제도를 두고 있으며, 주민등록제도는 다시 신분등록제도인 호적제도와도 개인식별번호를 통해 서로 연결되어 있으므로, 국민등록제도의 면에서 보면 가장 완벽한 형태의 것이라 하겠다.

따라서 미국의 사회보장번호가 사회 전반에 걸쳐 개인식별번호로 사용되고 있다는 점을 제시하며 한국의 주민등록제도의 합헌성을 뒷받침하려는 강경근교수의 주장은 제도의 원인과 결과, 그리고 현실을 함께 고려하지 않아 일면적 분석에 그친 것이라 하겠다.

결국 우리의 국민등록제도는 우리 사회를 하나의 단일한 유기적 조직으로 묶어내는 기본적인 제도로 기능하게 된다. 이 제도들 때문에 주민등록이 되어 있지 않다는 형식적 이유만으로 □주거부정□으로 간주되어 각종 불이익을 받게 되며 주민등록증이 없다는 이유만으로 신분이상자로 낙인찍히며, 주민등록번호가 없으면 아예 대한민국 국민임이 부정되는 어이없는 결과가 현실에서 일상적으로 일어나게 된다. 한편 주민등록제도는 제도 자체에 내재해 있는 인권침해적 요소 외에 규율형식의 문제도 심각하다. 국민의 권리와 의무에 대한 제한은 법률에 의해서만 가능함에도 불구하고 주민등록법 시행령은 법률이 규정하고 있지 않은 사항을 주민표라는 형식적 규정만으로 국민들로부터 과도한 정보의 제공을 요구하고 있으며, 주민등록번호는 아예 법률에 아무런 규정도 없는 상태에서 시행령만으로 시행되고 있다. 1971년에 독일 정부가 도입하려고 하였던 개인식별번호제도는 의회에서 헌법침해의 우려가 있다는 지적을 받아 철회되었고, 헝가리 헌법재판소는 개인식별번호제 자체가 헌법에 위반된다는 판결을 선고하기도 하였다. 이렇듯 개인식별번호, 특히 주민등록번호처럼 번호 자체에 의해 생년월일 등의 정보를 알 수 있는 경우에는 반드시 법률적 근거가 있어야만 한다. 이러한 문제점은 아래에서 지적하는 제도의 전면개편때 함께 고려되어야 한다.

주 31 참조

그 결정문은 http://www.privacy.prg/pi countries/hungarian_const_court_decision_id_number.txt에서 구할 수 있다.

V. 국제인권규약과 개인. 시민사회의 자율성 보장을 위한 제도개편 제안

근대국가는 태생부터 군사용 동원과 영토내 지배력의 확장을 위해 국민에 대한 정보를 필요로 했고, 수집된 정보를 구분하고 정리하여 개인들의 활동을 규제하기 위하여 사용하는 관료제를 발전시켰다. 따라서 호적, 병역 등 영토내에 단일한 인적자원관리체계는 근대국가의 본질적인 특성이다. 하지만 국가구성원들의 일상생활과 일상활동에까지 관여할 수 있는 국가권력의 강화와 자기논리에 따른 성장에 대해 국가구성원 또는 시민사회(내지 각 계급세력)는 다양한 형태의 투쟁을 통하여 국가권력이 과도한 확장을 제어하려 했고 일정 부분 성공한 것이 곧 기본권 또는 인권개념일 것이다. 하지만 우리의 경우 해방이후 미군정 시기때 갑자기 근대국가의 형식은 주어졌으나 시민사회의 영역이 미성숙한 상태에서 국가영역이 과대성장하게 되었다. 미군정, 유신독재를 거쳐 완성된 주민등록제도는 곧 사회전반의 통제기능의 완성을 뜻한다. 이런 점에서 감시활동의 강화(국가행정력의 강화)는 전체주의적 지배체제로의 경향에 관련있다는 기든스의 평가에 주목할 필요가 있다. 우리의 경우 □家□중심의 관념적 신분등록제, 강제적인 주거등록제 및 이와 연동되는 국가신분증과 위의 모든 것을 상호 연결하는 개인식별번호제를 갖고 있어, 우리 법질서의 기본 토대는 여전히 전체주의적 질서에 기반하고 있다고 평가할 수밖에 없다.

미군정 시기 국가의 이념과 역할에 대해서는 김석준, 미군장 시대의 국가와 행정, 이화여자대학교 출판부, 1996. 5.을 참조

최장집, 한국민주주의의 이론, 한길사, 1993. 4., 160쪽

Anthony Giddens, 앞의 책, 383쪽

세계인권선언과 뒤이어 제정된 인권규약들은 그 출발에 있어서 전체주의국가에 의하여 이루어지는 개인에 대한 자의적인 권리침해를 방어하려는데 그 목적이 있었다. 이 점은 인간의 고유한 존엄성에 대한 선언과 그러한 존엄성을 침해할 우려가 있는 국가권력의 제한에 관한 각종 규정들로 이루어져 있다는 점에서도 객관적으로 확인할 수 있다. 따라서 개인의 권리에 대한 직접 침해는 물론이고 법제도나 질서가 전체주의적 경향을 갖는 것도 세계인권선언과 인권규약들에 반한다고 보아야 한다. 전체주의적 성향의 권력이 집권하게 될 때 그 강력한 수단이 될 수 있는 한국의 전국민 주민등록번호제, 강제적 주민등록증제, 강제적 주민등록제도와 세 가지 제도의 긴밀한 연결 및 국가적 데이터베이스 구축은 세계인권선언과 인권규약의 기본 이념에 반한다.

세계인권선언 제12조는 프라이버시에 대한 자의적인 침해금지를, 시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약 제17조(이하 B규약)는 프라이버시에 대한 자의적이고 불법적인 침해의 금지를 규정하고 있다. 세계인권선언 제12조와 B규약 제17조는 개인과 가정에 대한 근본적인 보호에 관한 것으로, 침해되었을 때 다른 기본적 권리들, 예컨대 생명권, 사상과 양심의 자유, 신체의 자유와 안전에 대한 권리가 위태로울 수 있으므로, 가장 기초적인 권리중의 하나이다. 다른 인권규약들이 일반적으로 그러하듯 이 규정들은 국가에 의한 침해의 배제를 기본적인 목적으로 한다.

HUMAN RIGHTS AND SCIENTIFIC AND TECHNOLOGICAL DEVELOPMENT - Respect for the privacy of individuals and the integrity and sovereignty of nations in the light of advances in recording and other technics, COMISSION ON HUMAN RIGHTS, Twenty-ninth session, Item 11 of the provisional agenda, E/CN.4/1116, 23 January 1973, 17쪽

인권이사회(Human Rights Committee)는 국가가 개인적인 정보를 수집, 보관할 때는 법률에 의하도록 요구하고 있다. 나아가 국가에 의한 개인영역에 대한 간섭은 법에 의해서 이루어져야 할 뿐만 아니라 그 법률 자체도 또한 규약의 목적에 부합해야 하며 합리적이어야 할 것을 요구하고 있다.

Human Rights Committee, General Comments 16 para. 10, CCPR/C/21/Rev.1, 19 May 1989

Human Rights Committee, General Comments 16 paras. 3-4

따라서 전체주의적 질서를 지향하는 현행 국민등록제도는 전면 개편되어야 한다. 특히 호주중심의 호적제도는 1984. 12. 27.에 가입한 □여성에 대한 모든 형태이 차별철폐에 관한 협약□에 반하는 것은 물론 B규약 제2조에 명백히 반하는 것으로 시급히 폐지되어야 한다. 우리 호적제도는 개인의 혈통을 거의 무한대로 추적할 수 있도록 하고 평생동안의 지역관계를 파악할 수 있다는 점외에도 국민은 항상 그 존재를 의식하고 그것에 구속받고 있다는 중압감을 느끼며, 여성이나 비적출자에 대한 차별의 원인이 되기 때문이다.

장영아, 앞의 책, 17쪽

장영아, 앞의 책, 14쪽. 예를 들면, 아직도 초범이나 과실범을 중심으로 한 일부 죄를 지은 사람들은 □호적에 빨간 줄이 올라가느냐□고 질문하며 큰 불안감을 느끼는 것이 현실이다.

우리 국민등록제도는 사회질서 그 자체라고 할 수 있다는 점에서 내면화된 전체주의 질서중 대표적인 것에 속한다고 할 수 있다. 조용환이 지적한 가부장적 권위주의와 불평등의 체계의 뿌리가 호주제도와 혈통주의이며, 전지전능한 국가에 대한 굴정의 강요장치인 불심검문과 정보수집체계는 주민등록제도없이 이루어질 수 없다는 점에서 그러하다. 따라서 국가와 국민관계에 대한 민주적 개혁의 요체는 국민등록제도의 전면개편이 되어야 한다. 국민등록제도를 합리적으로 개선하지 않고서는 인권과 민주주의는 결국 표피적인 것에 불과할 가능성이 많다.

조용환, 인권, 민주주의, 국가 : 국제인권기준에 비추어 본 한국의 상황과 과제, 서울대학교 민주화를 위한 교수협의회, 세계인권선언 50주년 기념 학술 심포지엄 자료집, 1998. 11. 19., 80-83쪽

그러면 어떻게 바꿀 것인가? 우선 호적제도를 중심으로 주민등록제도를 통합하는 것이 가장 현실적인 방안이라 생각한다. □家□중심의 호적제도는 개인별 또는 부부별 편제방식으로 바꾸면서 주소등록제도를 겸하는 방식으로 대폭 간소화하는 것이다. 이 방식은 인권침해적 요소를 최소화하면서도 행정효율을 달성하는 최선의 길인 것으로 보인다. 호주제도의 폐지와 혈통주의를 개선하지 않고서는 여성차별적 호적제도를 개선할 방법이 없으며 게다가 특정인의 혈통관계와 출신지역을 정확하게 추적할 수 있도록 하는 현행 호적제도는 당연히 개편되어야 한다. 프랑스에서는 호적제도의 불편함에 대하여 오래 전부터 논의해 왔음에도 불구하고 여전히 사건별 편제방식을 유지하고 있는 것은 개인 내지 가족에 대한 국가간섭을 배척하는 것이 보다 옳은 가치라는 의식이 작용했기 때문이라는 점은 우리의 호적제도 내지 주민등록제도를 검토할 때 반드시 참고해야 한다. 호적의 사건별 편제방식은 자신의 출생, 혼인, 친자관계를 증명하고 싶을 때 스스로 필요한 증명을 신청할 수 있고, 제3자는 본인의 양해없이는 결코 다른 사람의 가족관계를 파악할 수 없다는 데 가장 큰 장점이 있다는 점도 고려할 가치일 것이다. 특히 주민등록번호는 폐지하는 것이 가장 바람직하나 미국의 사회보장번호처럼 그 폐지 주장은 이미 늦은 것으로 보이므로, 최소한 아무런 내용을 담지 않은 무의미한 숫자로 변경해 신생아에게 부여해야 할 것이다. 주민등록증은 그 수록사항을 신분확인을 위한 필수정보, 즉 이름, 성별, 생년월일, 주소로 한정하고, 독일 신분증제도를 참고삼아 신분증에 주민등록번호가 아닌 발급의 일련번호를 기재하게 해야 한다.

즉, 부부중심으로 호적을 편제하고, 부부중심의 호적에 주소를 부기하는 방식으로 주민등록제를 폐지하거나 일본 주민기본대장법처럼 주민등록번호없이 전입, 전거, 전출에 따라 주소신고만으로 제도가 운영되도록 간소화하는 것과 주민등록번호를 무의미한 일련번호로 바꾸되 그 사용을, 특히 전산망에서 연결자로 사용하는 것을 엄격하게 제한하며, 위 각 제도와 주민등록증의 연결관계를 끊어야 한다. 이같은 제도에서만 개인과 시민사회는 국가로부터 자유로울 수 있을 것이다.