[제2부 발제문 2]

경찰활동에 대한 시민참여와 민주적 통제

- 문성호(한국자치경찰연구소 소장)

Ⅰ. 서론: 민주적 책임과 통제

Ⅱ. 영국과 스웨덴 경찰의 민주적 책임

Ⅲ. 영국 경찰의 민주적 통제제도: 자치경찰위원회

Ⅳ. 시민의 대국민 신뢰회복 활동

Ⅴ. 우리나라 경찰의 민주적 통제 책임제도 Ⅰ

Ⅵ. 우리나라 경찰의 민주적 통제 책임제도 Ⅱ

Ⅶ. 맺는말

I. 서론 : 민주적 책임과 통제

경찰의 효율성은 국민적 동의에 철저히 뿌리를 두고 있어야 극대화될 수 있다. 절대 다수의 범죄자 체포가 시민들의 신고라는 경찰활동 참여방식에 의하여 이루어지고 있다는 점은 우리나라를 포함하여 세계 어느 나라나 마찬가지이다. 이렇게 보면 국민적 동의와 참여는 경찰활동에 있어서 필수적이다. 문제는 범죄인 신고 뿐 아니라 대국민 서비스로서 경찰활동 자체에 대한 정책 형성에서부터 경찰 예결산, 각종 경찰비리 등에 대한 제대로 된 처리과정에서 시민참여가 보장될 때에만 국민동의가 단단해지며 따라서 경찰활동의 효율성도 극대화될 수 있다는 점이다. 군대와 경찰은 국가가 물리력을 독점한 대표적인 국가억압기구이다. 동시에 물리력을 기초로 한 권력을 행사하는 정부의 권위는 시민의 참여를 바탕으로 한 민주적 정당성을 갖추고 있을 때 바로 설 수 있다. 이것이 민주적 경찰의 요체이다. 전체 국민이 선거를 통해 대통령과 국회의원을 뽑으며, 이렇게 선출된 기관이 각종 입법 및 인사청문회 등을 통해 경찰이 평화와 질서를 세우도록 하며 국민의 생명과 재산을 지키도록 했으면 다 된 것이라는 시각은 매우 협소하다. 그렇다면 경찰에 대해 자치경찰이니, 경찰위원회니, 선거 참여 이외의 별도의 시민참여 방식이니 하는 논의들이 별로 필요가 없을 것이기 때문이다.

민주주의란 유권자가 대표자에게 권한을 위임하는 측면과 동시에, 유권자가 대표자의 업적을 평가하고 책임을 묻는 측면 둘을 모두 포함하는 제도이다. 하지만 유권자 입장에서는 불확실성과 정보부족 때문에 대표자에게 구체적 위임을 하지 못하며 굳이 그렇게 하기를 원치 않는 경우도 많다. 따라서 유권자의 대표 선출이라고 하는 것은 정당이나 후보자 및 그들이 제시하는 정책 패키지에 대한 선호 표시이지, 정책에 대한 세세한 위임행위는 아니다. 따라서 대표는 자신을 지지한 유권자로부터 일정한 독자성을 가지고 행동하기 마련이다. 따라서 이때 어느 정도의 자유재량을 부여받은 권력에 대해 민주적 책임(accountability) 문제가 대두할 수밖에 없게끔 되어 있다.

민주적 책임(accountability) 개념은 원래 회계분야에서 금전처리 근거를 밝힌 장부나 전말서(account)에서 유래하였다. 영국에서는 역사적으로 왕이 조세를 부과할 때 그 사용내역을 밝히도록 한 데에서 유래했다. 현대에 이르러 이 개념은 더욱 확장되어 정치적 결정과 실행전반에 걸쳐 적용되며, 해명의 책임(answerability)과 그에 따른 보상과 처벌의 집행(enforcement)이라는 두 차원을 모두 갖고 있다. 이 개념은 ‘누구에게 책임을 지다’(accountability to)는 의미도 함께 가지고 있다는 점에서 단순히 ‘무엇에 대해 책임이 있다’는 뜻의 일반적인 책임(responsibility for) 개념과 구분된다. 그리고 이 민주적 책임을 확보하는 방법으로는 선거 메커니즘 외에도, 권력분립을 통한 견제와 균형 메커니즘과 언론이나 사회단체를 통한 감시 메커니즘도 있다(Andreas Schedler 1999: 17-19).

이 글은 우선 경찰에 대한 민주적 책임과 통제에 대한 개념을 살펴보고 이것이 영국과 스웨덴에서는 어떤 제도로 운영되는지에 대해 초점을 맞추고 있다. 자치경찰위원회가 대표적인 경찰의 민주적 책임을 묻는 통제방식임은 두말 할 필요가 없다. 국가경찰제인 스웨덴 경찰도 국가경찰위원회를 통해 경찰을 민주적으로 통제하고 있다. 절충형인 일본도 마찬가지이다. 영국의 자치경찰위원회가 영국 의회민주주의의 발달과 궤를 같이 하여 만들어진 민주적 경찰통제 기관이라면, 독립적 경찰비리민원조사처(IPCC)는 현대의 시민운동을 통해 확보된 경찰통제기관이라고 할 수 있다. 시민단체를 비롯하여 경찰의 민주적 통제 책임을 담보하는 다른 몇몇 기관도 있다. 우리나라에는 자치경찰위원회와 일종의 경찰옴부즈만 제도인 IPCC, 이 두 제도 모두 아직 도입되지 않고 있다. 마지막으로 우리나라에서 최근 논의되고 있는 자치경찰의 방향과 경찰위원회의 문제점과 대안에 대해서 나름대로 전망해보기로 한다.

II. 영국과 스웨덴 경찰의 민주적 책임

영국에서 경찰의 민주적 책임 문제는, 재량권이 어느 공직분야보다도 크게 부여되어 있는 경찰의 실제 업무관행, 그 중에서도 특히 경찰의 재량권 운용을 어떻게 하면 보다 더 폭넓은 공동체의 가치체계 내에서 이루어지게끔 보장할 수 있는가 하는 문제를 말한다. 전형적인 자치경찰제 국가인 영국의 경찰거버넌스는 크게 보아 일선 경찰관-자치경찰청장-자치경찰위원회 구조 속에서 민주적 책임을 지게 되어 있으며, 국무부장관  은 자치경찰위원회로 하여금 전국적인 경찰활동 우선순위와 목표를 정하거나 정하도록 하며 경찰 관련 법령을 발의 혹은 제정하면서 의회에 대해 민주적 책임을 지고 있다(영국 경찰법 규정). 물론 지금도 기본적으로 자치경찰제로 되어 있는 영국 경찰활동의 어느 범위까지를 국무부장관이 의회에 대해 책임져야 하는가에 대한 법규정 자체는 대단히 애매모호하게 되어 있으며 실제로 많은 논란이 지속되고 있는 실정이다(Houghton 2000: 122).

Home Office를 우리나라 행정자치부와 경찰청은 내무부로 검찰은 법무부로 소개하는 경향이다. 둘 다 부분적으로 그렇게 볼 수 있는 요소가 없는 것은 아니지만, 영국에서 지방자치 분야는 환경부가 담당하고 있으며 우리나라 법무부의 역할은 영국의 경우 대법원부, 국무부, 법무총감실이 담당한다. 여기서는 명칭을 잠정적으로 국무부로 소개하고자 한다. 이와 관련해서 문성호(1999: 280)을 참고할 수 있다.

어쨌든 각급 자치경찰청-자치경찰위원회-국무부(-각급 지방자치단체) 등과 같은 삼각(최근 사각) 경찰거버넌스 구조 속에서 독립적 법인격이 부여되어 있는 영국의 각급 자치경찰위원회는 각기 17명의 위원으로 구성토록 규정되어 있다.  이 중 9명은 당해 지방의회가 지방의원 중에서 임명토록 하고 있으며, 5명은 선정위원회(selection panel)에서 독립적 경찰위원을 임명하며, 나머지 3명은 치안판사(magistrate)를 임명토록 하고 있다. (‘1994년 경찰법’ 이전에는 자치경찰위원 수가 30명 이상이었으며 이중 2/3은 지방의회 의원, 1/3은 치안판사로 선임하였음). 매년 자치경찰위원회 전체회의에서 위원 중에서 1인을 위원장(=의장)으로 선출한다. 위원장 선출은 전체회의에 부쳐진 가장 우선적인 안건으로 되어 있다. 국가경찰위원회는 영국에는 없고, 스웨덴이나 일본(국가공안위원회)에는 있다. 현재 전형적인 자치경찰 국가인 영국에서 국가경찰위원회는 굳이 말한다면 선출직 하원의원 국무부장관이 겸직하고 있다고 볼 수 있다. 예컨대 2000년 자치경찰이 전환되기 직전까지 런던경찰의 경찰위원회는 국무부장관이 수행토록 법제화되어 있었으며, 지금도 자치경찰에 대한 국가재정지원이나 감찰조사 및 법령은 국무부(경찰국 등의 부서들이 있으며, 경찰담당 차관도 있음)가 담당 업무로 하고 있다.

1994년의 영국경찰및치안법원법 제3A조

한편, 영국은 경찰운영에 지역공동체 각계각층의 목소리를 최대한 반영하기 위하여, 1994년의 경찰법에서 17명의 자치경찰위원 중 5명은 독립적(또는 무소속, independent) 자치경찰위원으로 임명하면서, 이들을 지방의회의원(주민직선, 9명)이나 치안판사(지역 선정위원회를 거쳐 대법원부장관-최근 입헌부장관으로 명칭 등이 바뀜-이 임명, 3명) 자치경찰위원 아닌, 일반 지역주민 중에서 선정토록 하고 있는 점에 유의할 필요가 있다. 영국에서는 이 5명의 자치경찰위원에 대해 중앙정부인 국무부가 일정 정도 위원 인선에 관여토록 하게 한 점에 대해 국가경찰화의 경향성을 지적이 이들이 적지 않다(1994년 이전에는 지역 일반주민 5명의 독립적 위원 몫이 없었다).

영국의 경우 자치경찰의 본령은 무엇보다도 자치경찰위원회 구성에 있어서 지방의회와 지역주민의 대표성을 반영하는데 두고 있다. 그리고 수사와 기소기관으로서 자치경찰의 업무를 수행토록 하기 위하여 자치경찰위원회에 치안판사를 위원으로 참여시키고 있다. 그리고 자치경찰위원회가 해당 자치경찰의 예산과 인사 측면에 대하여 지방자치단체로부터 독립성을 견지하도록 법적으로 별도의 법인격을 보장하고 있다. 영국은 지역주민의 대표성을 확보하기 위하여 지방의회, 선정위원회, 치안판사 등 3개의 자치경찰위원 선정 방식을 시행하고 있다. 과거 우리나라에서 논의되던 자치경찰위원회 방식에서는 단체장과 지방의회 둘만으로 하면서도 지방의원 자신들은 자치경찰위원이 되지 못하도록 하고자 했었다. 예컨대 영국은 교육자를 자치경찰위원으로 임명할 수 있는 길을 열어 놓고 있으나, 우리는 그렇지 않았다.

국가경찰제 국가인 스웨덴의 경우, 내각의 각부 장관의 가장 중요한 임무는 의회에 대한 입법발의 업무이다. 하지만 실제 일상적인 업무조정은 별도의 중앙행정기관이 담당한다. 경찰분야의 경우 중앙행정기관은 바로 이 국가경찰위원회가 된다(문성호 2003). 스웨덴 국가경찰위원회는 경찰청장(즉 국가경찰위원장), 부청장 등을 포함한 총 8명의 국가경찰위원으로 구성되어 있다. 국가경찰청장과 부청장은 정부가 6년 임기로 임명한다. 8명의 국가경찰위원 외에도 경찰노조 대표가 투표권은 없지만 국가경찰위원회에 참석하여 발언할 수 있게 되어 있다. 여기에 해당하는 2명의 추가 국가경찰위원은 경찰노조 대표와 경찰민간인직원노조 대표 등과 같은 경찰이익대변기관 대표에게 배정된다. 나머지 6명은 정당별 분포에 따라 의회 의원들이 맡고 있다. 국가경찰위원 임명은 모두 정부가 한다. 따라서 국가경찰위원장(경찰청장), 부위원장(부청장), 2명의 경찰노조대표 등을 제외한 법무부장관 및 6명의 국가경찰위원은 의석분포에 따라 배정된 의회의원이 되며, 이들은 경찰행정의 중요한 민간인 요소를 구성하며 경찰정책의 민주적 책임성을 담보하고 있다(총 11명, 이중 2명은 의결권은 없음).

2003년 현재 스웨덴 국가경찰위원회 위원은 위원장은 경찰청장 스텐 헤크셔, 부위원장은 부청장 겸 보안경찰국장 쿠르트 말름스트룀, 6명의 국회의원 위원은 베아트리스 아스크 여사(m), 조우 프란스(s), 전 국회의원 이본느 오스카르손(v), 마르가레타 산드그렌(s), 지방정부위원회 의장직을 겸하고 있는 도로테아 졸버그(s), 알란 비드만(fp) 등으로 구성되어 있다(괄호 안의 s, m, v, fp는 소속 정당인 사회민주당, 온건당, 녹색당, 자유당 등을 가리킨다). 그 외에 투표권은 없지만 참석하여 발언권을 갖고 있는 경찰노조 대표는 정규경찰관 노조 대표 잔 칼센, 행정직원노조 대표 안나-그레타 요한손 여사 등으로 구성되어 있다. 총 참석자는 10명으로 되어 있다. 이중 위원장과 부위원장은 국가경찰위원회 소속 공무원이기 때문에 이 회의 참석에 대해 별도 수당을 받진 않는다. 나머지 위원들에 대해 경찰 측은 매번 회의할 때마다 2,000 스웨덴 크로나를 수당으로 지급한다. 그리고 여비와 회의로 인한 수입 감소분에 대해서도 별도로 지급하고 있다. 국가나 지방 경찰위원회 회의는 비공개로 열린다. 경찰위원회는 예컨대 특정 분야의 전문성을 가진 인사를 회의에 참석시킬 지 여부를 자체적으로 결정할 수 있다(2003년 11월 17일 스웨덴 국가경찰위원회 국제협력과 카밀라 안너슈테트 과장이 필자에게 보내온 서신).

스웨덴에서 국가경찰청장은 국가경찰위원회 의장을 겸직하며, 6명의 국가경찰위원은 정치적으로 인선, 임명되며, 나머지 2명은 국가경찰청장과 부청장으로서 이들은 당연직 국가경찰위원이 된다(Swedish Government Offices 2002, Terrill 1999). 우리나라에서 일반적으로 향후 자치경찰과 함께 도입될 것으로 여겨지고 있는 국가경찰위원회는 산하에 중앙 경찰청을 별도 설치토록 하고 있는 반면, 스웨덴의 국가경찰위원회는 그 인적 구조 측면에서 경찰청장이 국가경찰위원을 겸직할 수 없도록 되어 있는 우리나라의 국가경찰위원회 도입방안과는 근본적으로 다르다. 한편 스웨덴 국가경찰위원회 부위원장 즉 국가경찰청 부청장은 국가보안청(우리나라의 국가정보원에 해당함) 청장이 겸직한다(Huisman 2002).

스웨덴 국가경찰위원회는 전국적으로 경찰서비스의 효율성을 증진시키기 위한 조정 업무인 행정, 예산, 연구와 기획, 컴퓨터 서비스, 장비, 일반감사 등을 맡고 있다. 국가경찰위원회는 특히 모든 자치경찰청(국)들에 대한 기본 교육훈련업무를 담당하며, 기초 지방자치단체 및 도 단위 경찰의 협력이 필요한 경찰업무를 기획한다. 카운티 경찰 및 디스트릭트 경찰서들은 기본순찰, 교통과 수사 업무 등을 수행한다.  국가경찰위원회는 국가범죄수사국, 국립과학수사연구소, 국가보안청 등도 관리한다. 한편 국가경찰위원회는 국립경찰학교(National Police Academy)를 통해 경찰관의 교육훈련도 담당하고 있다. 국가보안청과 국립범죄수사국은 국가경찰위원회의 소속 부서이다.

예컨대 1998년 국가경찰위원회는 스웨덴 각지의 자치경찰위원회들 중 7곳을 선정하여 스웨덴 국가경찰위원회와 합동으로 ‘스웨덴 경찰 평가채점표’라는 포괄적인 발전프로젝트 작업을 실시하였다. 이 프로젝트의 목표는 분석, 기획, 운영 등을 개선하기 위한 방안을 강구하며 해당 자치경찰위원회들이 추진한 업무들을 추적해보기 위해서였다(Elefalk 2001).

아래 부분에서는 자치경찰위원회를 제외한 영국 경찰의 민주적 책임을 담보하는 각급 기관들 및 경찰을 감시하며 개혁을 꾀하는 시민단체 등을 소개하기로 한다.

1. 독립적 경찰비리민원조사처

최근 런던 7.7 테러 이후 제2차 테러 발생시 테러와 무관한 브라질 청년이 경찰의 총에 맞아 숨진 이후 이를 은폐하려던 경찰측의 잘못 등을 밝혀내는 일을 담당하고 있는 것으로 우리에게도 알려진 바 있는 ‘독립적 경찰비리민원조사처’(Independent Police Complaints Commission: IPCC, www.ipcc.gov.uk)라는 기구는 영미권에서 널리 시행되고 있는 경찰옴부즈만 중에서 영국형 경찰옴부즈만이라고 할 수 있으며, 이전의 경찰비리민원조사처(Police Complaints Authority: PCA)을 한층 더 강화한 경찰의 민주적 책임 담보 기관이다. 미국, 호주, 캐나다 등지에도 유사한 제도가 운영되고 있다. 뉴욕시의 뉴욕시 경찰비리심사 민간위원회(Civil Complaint Review Board: CCRB)도 그 한 사례가 된다(문성호, 1999b, 2002 참조)

PCA는 1985년 PCB를 대체하여 만들어졌다. 이때 PCA 탄생배경은 첫째 ‘1981년 브릭스톤 도시소요사태’에 대한 스카아만 경의 보고서에서 표명한 우려를 불식시키기 위하여, 둘째 ‘왕립형사사법개혁위원회’ 측의 압력에 따라, ‘1984년 경찰및형사증거법’에서 관련 규정이 신설되었기 때문이다. 한마디로 흑인과 청년층의 민권운동에 대해 경찰의 대처미숙이나 잘못으로 인해 각종 도시소요사태들이 발생하였기 때문에 향후 이를 미연에 방지하기 위해서는 이런 제도를 만들어 경찰의 직권남용이나 비리 등을 제대로 처리하도록 해야 한다고 보았던 것이다. 그리고 ‘1996년 경찰법’에 따라 이 PCA의 권한이 일부 강화된 바 있다. IPCC보다 훨씬 권한이 약했던 PCA의 당시 권한은 다음과 같았다.

○경찰에 대한 가장 중대한 비리민원에 대한 경찰수사를 감독한다.

○경찰구금 중 사망사건이나 치명적인 교통사고와 같은 중대한 사항에 대한 경찰수사를 감독한다.

○경찰에 대한 수사(PCA에 접수되었던 사건에 대한) 종결 내용을 심사하며, 직권남용을 이유로 청문재판에 회부해야 할지 여부를 결정한다.

PCA의 최종결정에 대해 항소절차는 없다. 다만 마지막 2년 동안 일부 사건에 대해서는 임시 결정을 내리고 최종결정을 내리기 전 의견제출 기회를 당초 경찰비리민원 제기자 측에 대하여 제공토록 한 바 있다. 2002/3년 447건의 경찰비리민원을 접수하였으며, 경찰 자체적으로 PCA에 회부한 중대한 사건은 133건에 달했다. PCA는 수사가 종결된 3,547건에 대하여 직권남용이라는 결정을 내렸다.

‘2002년 경찰개혁법’에 따라 설립된 IPCC의 유래를 보면 다음과 같다. PCA 활동에도 불구하고 영국에서는 경찰비리민원을 감시하며 제대로 수사하도록 하기 위한 독립적인 기구 신설 필요성에 대해서는 지난 20년 이상 동안 논의가 무성했었다. 1980년대 초반 브릭스톤 소요사태에 대한 스카아만 경의 청문조사 및 스테판 로렌스 사망사건에서 야기된 각종 문제점들에 대한 맥퍼슨 청문조사 등을 통해 독립적인 경찰비리민원 조사기구의 신설 필요성이 강력하게 제기된 바 있다. 이런 논의가 결정적인 계기가 되었으며, 2000년 4월 시민단체 ‘리버티’ 측은 ‘독립적 경찰비리민원조사처(IPCC) 방안’이라는 연구서를 발표하기에 이르렀다. 이에 영국정부는 2000년 5월 이상과 같은 요구들에 부응하여 새로운 경찰비리민원 처리절차를 마련하기 위하여 ‘경찰비리민원 처리에 관한 컨설테이션 문서’에 대한 의견서 제출을 요청하기 시작했으며, 같은 해 12월 ‘새로운 경찰비리민원처리기구의 틀’에서 출범예정인 기구의 틀에 대해 방안을 제시한 바 있다. 이 두 컨설테이션 문서를 거쳐서 마침내 ‘2002년 경찰개혁법’에 IPCC 규정을 신설하기에 이르렀다.

IPCC의 담당업무를 규정한 ‘경찰개혁법’은 새로운 경찰비리민원 처리절차와 관련하여 IPCC, 자치경찰청장 계급 이상의 경찰고위직, 각급 자치경찰위원회 등의 권한과 업무범위들을 규정하고 있다. 동법은 경찰조직으로부터 IPCC의 독립성를 보장하며, 동기구가 경찰비리민원 처리제도 전반의 수호자가 되도록 규정하고, IPCC에 대해 시민들로부터 경찰에 대한 신뢰를 제고토록 해야 한다는 역할을 부여하였다. IPCC는 2004년 4월 1일 업무를 개시했으며, 이전의 PCA보다 막강한 권한을 갖도록 했고, 이전과는 근본적으로 다른 방식으로 경찰비리민원을 처리하게 되었다. 달라진 점은 IPCC는 경찰비리민원 사건에 대한 수사를 직접 수행할 것인지 아니면 감독하는데 그칠 것인지 스스로 선택할 수 있게 되었으며, 가장 중대한 사건의 경우 직접 독립적으로 수사할 수 있게 되었다는 점에 있다. 이 제도는 보다 더 효율적인 경찰활동의 바탕이 되는 시민들의 대경찰 신뢰도를 보다 제고시켜 줄 것으로 기대되고 있다.

IPCC의 수사는 영국 전역 4개 지역사무소별로 이루어진다. 지역사무소장은 직접 사건을 수사하거나 감독하며, 사망사건이나 중대한 사건은 직접 수사한다. 중대사건이란 ‘중대하거나 조직적인 부패사건’, ‘고위직 경찰에 대한 사건’, ‘인종차별사건’, ‘사법처리방향 자체를 전도시키는 사건’ 등을 말한다. IPCC는 경찰비리민원 처리의 효율성을 제고시켜야 하기 때문에 수사착수조건의 명확화, 수사핵심의 견지, 증거를 갖춘 결론도출을 위한 독립적 감시노력의 극대화, 필요한 경우 수사방식 변경(수사담당 지역사무소 등)의 유연화, 수사전반을 통하여 독립성 견지 및 모든 당사자의 입장 등을 감안함, 시민의 경찰비리민원 제기가 없더라도 필요한 경우 수사하도록 하는 것 등의 입장을 견지하고 있다. 수사는 공정하며, 비례의 원칙을 지키고, 수사착수 시점에서 민원을 제기한 시민에게 통보토록 하고 있다. 수사방식을 결정할 때에는 사건의 중대성 정도와 공익이라는 두 가지를 기준으로 삼도록 하고 있다(경찰개혁법 별표 3호 제15(2)절).

임직원을 보면 먼저 위원(Commissioner)은 IPCC의 얼굴로서 지명해준 시민들에 대해 IPCC 활동을 책임지며, 이들은 국무부장관이 임명한다. 위원은 17명(처장, 부처장 포함)이며, 수석행정관 및 실국장과 지역사무소장 등 행정책임자급은 11명으로 이루어져 있다. 위원은 모집공고를 통해 공개경쟁에 의해 선임되고 임기는 5년이며 한 번 더 재임할 수 있다. 경찰개혁법은 IPCC 위원 자격으로 경찰 경력이 있어서는 안 되도록 규정하고 있다. 위원은 IPCC 거버넌스 구조 전반을 담당업무로 하며, 경찰비리민원처리 절차를 수호하고, 전략의 지휘 및 개별사건에 대한 최종 결정을 담당한다. 위원회는 공개로 개최되며 참관자는 신청에 의하며 회의 말미에 질의응답시간이 주어진다.

현재 초대 처장은 닉 하드윅(전 난민위원회 사무총장)이며 위원장인 그는 국무부장관 제청에 따라 (여)왕이 임명하였다. 부청장은 존 와드햄(전 시민단체 리버티 사무총장)은 국무부장관이 임명하였다. 수석행정관은 수 앗킨스(전 평등기회위원회 행정관)는 조직 전반을 운영하며, 위원 활동을 보좌하고, IPCC 회계책임자를 겸임하며, 국무부 회계관 및 의회에 대해 책임을 지고 있다.

우리나라에서 이와 유사한 제도로 공직자비리수사처를 구상한 바 있으나 실현되지 않고 있다. 그러나 판검사와 고위공직자 비리를 대상으로 하려던 이 공수처는, 우리나라의 경검이 합쳐진 기관인 영국경찰의 비리를 수사하는 100% 민간인 출신 위원들로 구성된 IPCC(일선 수사관은 민간인이 아닐 수 있음)과는 그 성격이 전혀 다르다고 볼 수 있다. 다만 우리나라도 국가보안법이나 집시법 및 인권침해 사건 등에 관한 경찰비리의 경우 민간인으로 임명된 상설기관을 설치하여 수사케 하는 방안을 검토해 볼 수 있을 것이다.

2. 경찰감찰조사위원회

경찰감찰조사위원회(Her Majesty's Inspectorate of Constabulary for England and Wales : HMIC, http://inspectorates.homeoffice.gov.uk/hmic/)는 약 150여 년 전부터 줄곧, 경찰의 효율성의 점검 및 증진업무를 담당해왔으며, 최초의 감찰조사위원들은 ‘1856년 카운티와 버로우 자치경찰법’ 규정에 의거하여 임명되었다. 공식적으로는 1962년 왕립경찰위원회 측이 이 기구의 역할과 기여도를 인정하기에 이르렀다. 현재 HMIC 위원들은 국무부 장관 제청에 따라 (여)왕이 임명하며, 수석위원장에게 연례보고서를 제출한다. HMIC 수석위원장은 국무부장관에 대해 경찰분야의 수석보좌관 역할을 담당하고 있다. HMIC 수석위원장은 국무부 및 경찰 양측으로부터 독립성을 견지하지고 있다. 현재 수석위원장은 로니 플래내건(북아일랜드 경찰 출신) 씨이다. 1993년 10월, 역사상 최초로 경찰 아닌 민간인 출신 위원이 두 명(경찰교육훈련 분야와 커뮤니티와 인종 관련 분야) 임명되었다.

우리나라의 경우 유사기관은 존재하지 않으며, 행정자치부와 경찰청의 업무평가, 감사원의 경찰업무평가, 국회의 조사단 등이 해당될 수 있으나 영국의 HMIC가 내는 전문성을 갖춘 수준 높은 평가보고서나 경찰정책 대안을 내는 기관은 거의 없다고 할 수 있다. 우리나라도 본격적인 자치경찰이 도입되어 경찰업무의 상당 부분이 실질적으로 자치경찰의 몫이 되는 경우, 중앙정부는 경찰재정 지원과 함께 바로 각급 자치경찰에 대한 감찰조사와 평가업무를 수행하도록 하기 위해 자치경찰 도입과 함께 혹은 자치경찰을 도입한지 수년 후, 자치경찰의 효율성을 담보하기 위한 통제수단이 되는 이와 유사한 별도의 기관을 설치 운영할 필요가 있다.

3. 센트렉스 운영위원회

현재 경찰 아닌 고졸자를 입학시켜 경찰관 양성 교육을 담당하고 있는 우리나라 경찰대학 학장은 현직 경찰로 되어 있다. 극소수 일반학 교수를 제외하면 교수진의 절대다수 및 직원들 전원이 현직경찰로 되어 있다. 경찰종합학교(부평)나 중앙경찰학교(충주)는 더 말할 나위도 없다. 신임 혹은 현직 경찰관에 대한 교육훈련은 경찰활동의 질을 담보하며 국민의식과 문화수준에 걸맞는 경찰활동 방식을 전수하고 연마하는 기회가 되어야 한다. 이를 위해서는 이를 담보하기 위한 민주적 책임과 통제가 필요하다. 그러나 우리나라는 법령상 따로 경찰교육훈련 기관의 민간 운영위원회나 이사회 같은 것이 없다. 우리나라도 영국 못지않게 잘못된 경찰활동이나 과잉진압이나 불법적인 경찰활동 등에 대해 교육훈련 단계에서부터 문제점을 지적하며 이른바 ‘커뮤니티 경찰활동’을 담보하기 위한 교육훈련이 되도록 하기 위해서는 이런 경찰교육훈련 분야에 대해서도 민주적 책임과 통제의 제도화가 긴요하다.

그런 점에서 영국 경찰교육훈련의 총본산인 센트렉스(Centrex) 운영위원회는 우리나라에 시사하는 바가 적지 않다. 센트렉스는 우리나라와 같은 경찰대학이 아니면서도 경찰교육훈련의 특성과 그 중차대성을 인정하여 영국의 일반 시민들에 대해 민주적 책임을 제고하기 위해 민간인 운영위원회를 두고 있다. 우리나라도 지금과 같은 형태의 경찰대학이 폐지될 때까지 만이라도 학장을 민간인으로 하자는 제안이 있을 수 있으나, 그것조차 힘들다면 민간인, 관련 전문가, 이해당사자들을 학교 운영 및 의사결정구조에 포함시킬 수 있는 운영위원회 제도 도입을 시도해 볼 수 있다고 생각한다.

센트렉스는 운영위원장 클라이브 부스(Clive Booth) 경과 사무총장 크리스 모울드(Chris Mould), 폭넓은 교육훈련 경험(경찰교육훈련 아닌, 일반적인 교육훈련 경험을 말함), 전문성, 업무지식 등을 망라하며 각 지역과 소수 인종을 안배한 6명의 민간인 비상근 운영위원, ‘잉글랜드․웨일즈․북아일랜드 자치경찰청장연합회’(ACPO), ‘자치경찰위원회연합회’(APA), ‘국무부’ 등이 지명한 대표들 7명　등 모두 합해서 15명의 운영위원들을 두고 있다. 이들은 모두 동등한 수준에서 센트렉스 업무 전반을 운영한다. 운영위원들의 경력과 이력을 보면 영국 경찰훈련의 전모를 간접적으로 엿볼 수 있으며, 어는 나름대로 수준 높은 영국의 경찰민주화, 경찰문민화의 방향성을 짐작케 한다.

최근 우리나라 경찰청에서 치안연구소 소장직을 개방직으로 공모한 바 있으나, 차제에 경찰대학장의 개방직화를 포함하여, 다른 대부분 국가들과 달리 특이하게 80여개에 달하는 각급 대학에서 경찰관련 학과가 있으며, 순경 응시자와 합격자의 90% 이상이 대졸자로 되어 있는 우리나라 경찰입문 실정에 맞는 경찰교육훈련운영위원회 신설 운영 방안을 모색할 필요가 있다.

4. 경찰처우협상위원회

영국의 경찰처우협상위원회(Police Negotiating Board: PNB, www.ome.uk.com/re

view.cfm?body=1)는 1980년 ‘의회법’(우리나라 국회법에 해당함)에 의해 신설되었으며, 근무시간, 휴가, 보수와 수당, 경찰복제의 지급과 사용과 반환, 경찰개인장비와 비품, 연금 등에 대해 협상을 담당하며, 이들 사항에 대하여 국무부장관, 북아일랜드부장관, 스코틀랜드부장관 등에게 정책권고도 할 수 있게 되어 있다. 이 기구의 정관도 따로 정해져 있다.

PNB 구성원은 정부측(22명)과 직원측(22명)으로 되어 있다. 정부측 위원은 위 3개 부처장관, 각급 자치경찰위원회, 자치경찰청장 계급 등의 대표들이 포함되며, 직원측은 각급 경찰노조 및 계급별 협의회 대표 등이 망라된다. 양측은 모든 사항에 대한 협상을 위해 자신들의 접촉창구 대표(즉 협상대표)를 임명한다. 44명 전원으로 구성된 PNB 전원위원회는 모든 계급을 망라하여 영향을 미치는 사항들을 심의하며, 3개의 소규모 상임위원회는 특정계급에 영향을 미치는 사항을 처리한다. 예컨대 경찰노조 가입계급(순경에서 경감까지), 총경계급, 자치경찰청장 계급(영국에는 경장, 경정 등의 계급이 없다) 등 3개 소위원회가 있다.

PNB는 총리가 임명하는 ‘독립적 위원장과 부위원장’을 두고 있으며, 이들로 하여금 협상과정에서 중립적이며 독립적인 목소리를 내도록 하며 각종 지원, 비공식 중재와 화해 등을 통하여 양측으로 하여금 합의에 도달하도록 돕는다. PNB는 인력자원부 산하 기관으로서 PNB의 ‘독립적 사무총장’(런던 소재)을 두고, 여기서 회의에 대한 행정지원, 연구활동, 보수 등 여러 가지 사항에 대한 평가자료 등을 수집 제공토록 하고 있다. 2001년 이후 위원장은 연례보고서를 총리에게 제출토록 되어 있다. 통상 PNB 회의는 인력자원부에서 4분기별로 열리며 필요한 경우 더 자주 열 수 있다. 정부측과 직원측 양측이 특정 사항에 대해 합의에 실패하면 최종적으로 이 문제는 ‘경찰중재법원’ 중재에 회부될 수 있으며, 이 법원은 ‘자문화해중재청’ 후원에 따라 운영되고 있다.

우리나라는 공무원노조 합법화를 목전에 두고 있지만 경찰노조는 직장협의회조차 금지된 상태이다. 경찰협의회라도 있어야 우리나라 노사정위원회와 같은 영국의 이 경찰처우협상위원회를 모색이라도 해볼 수 있을 것이다. 우리나라가 현재처럼 경찰청장이 경찰노조 위원장을 겸하는 것처럼 처신하고 있는 것은 시정되어야 하며, 파업권은 유보하더라도 경찰협의회 내지는 경찰노조를 허용토록 함으로써 일방적인 시혜 형태의 경찰처우 정책에 일대 방향전환이 요구된다.

5. 회계감사원

회계감사원(Audit Commission, www.audit-commission.gov.uk)은 각급 지방자치단체, 형사사법기관, 보건분야 기관(국립보건청), 주택 건설과 관리 등 4개 분야의 정부기관에 대한 감사업무를 담당하고 있다. 여기서 영국의 형사사법기관의 중추는 경찰을 가리키며, 각급 자치경찰이 절대다수를 차지하고 있다. 회계감사원은 관료주의의 최소화와 공공서비스의 극대화를 기조로 하여, 각급 자치경찰위원회와 자치경찰청에 대한 회계감사 및 업무목표 계획치에 대한 베스트 밸류 성과 평가 업무를 진행하고 있다. 회계감사용역보고서 및 각 업무 분야별 감사조사보고서를 내고 있다. 최근 이 기관에서 담당하여 발표한 업무보고서로는 ‘범죄 신고제도’(2004. 12), ‘2004 약물 오남용 실태’(2004.11), ‘노팅햄시의 커뮤니티 안전도’(2005. 5), ‘런던자치경찰위원회 최초업무성과평가’(2004.11), ‘노폭 자치경찰의 범죄와 질서문란 감소 파트너십 효율성 평가’(2004.4), ‘공적 보호업무 평가’(런던 레드브리지 구청, 2003.8) 등이 있다.

6. 시민단체 리버티

리버티(Liberty, www.liberty-human-rights.org.uk)는 영국의 유수한 인권 및 시민적 자유를 위한 시민단체로서 당초 1934년 ‘전국시민적자유연합회’(the National Council for Civil Liberties : NCCL, 지금도 공식 등록 명칭은 이것임) 이름으로 창설되었으며, 지금까지 70여년 동안 자유와 평등을 위한 시민운동을 벌여왔다. 리버티는 민주사회란 시민들의 참여, 사법정의와 개방성의 원칙, 이의를 제기할 수 있는 권리와 다양성 존중 등에 바탕을 두어야 한다고 본다. 리버티는 타인의 권리와 자유를 침해하지 않는 한 모든 사람들에 대한 권리의 평등을 추구하며 정부의 권력남용이나 과도한 권력행사를 반대한다. 회원제로 운영되는 시민단체 리버티는 시민적 자유와 인권을 보호 진작하고자 하는 수천 명의 지원으로 운영되고 있다.

리버티는 시민적 자유와 인권을 손상시키는 법령을 밝혀내 이를 시정토록 의회에 대해 끊임없이 로비하며, 영국 법원과 유럽인권법원 측에 대해 사례가 되는 사건들의 소송을 제기 진행함으로써 잘못된 법의 개정을 꾀하고, 구금 중 사망한 사건의 조사과정에서 프라이버시 침해사항에 이르기까지 다양한 이슈들에 대한 연구를 진행하여 연구보고서를 발표하며, 3개의 전문적 자문 그룹, 인권교육, 자문관련 정보 제공 웹 사이트 등을 통하여, 변호사와 법조인, 시민단체, 일반 시민 등에게 시민적 자유와 인권에 대한 전문적인 사항들을 제공하고 있다.

리버티는 법인이 아니며, 총회(1년 1회), 대의원회의(1년 4회, 2년 임기의 35명으로 구성되며, 매년 15명씩 개선함), 집행위원회(월 1회) 등이 있다. ‘시블 리버티즈 트러스트’(the Civil Liberties Trust: CLT) 회관을 사무실로 임대해서 쓰고 있으며 간사들을 두고 있다. 시블 리버티즈 트러스트는 리버티와는 독립된 시민단체로서, 리버티에게 사무실을 임대해주고 있다. 리버티 간사들은 CLT가 모금활동을 벌이며, 인권의 진작, 자문활동, 교육과 연구 등의 활동을 벌이는 것을 돕고 있다. CLT 이사회는 연 3회 열리며, 이 이사회는 리버티의 3인 공동대표 및 다른 6명의 이사로 이루어져 있다. 요컨대 CLT는 리버티의 후원회인 셈이다.

현재 리버티가 활동을 벌이고 있는 이슈들로는 자유와 안보(반테러 명분 아래 시민적 자유 훼손 -아일랜드 문제), 신분증(ID card) 도입, 반사회행위 규제(청소년과 취약계층), 항의의 권리문제(반테러법 및 반사회행위규제 명분 아래 합법적 집회 시위를 규제하는 문제), 정치범 및 포로수용소(‘2005년 테러방지법’ 미명 아래 사문화된 ‘2001년 반테러법’ 사범에 대해 ‘통제명령’ 만으로 재판 없이 불법 구금한 외국인 문제), 통행금지(16세 미만 청소년에 대한 밤 9시 통금제 및 경찰단속의 부당성 문제), 프라이버시(국가안보와 범죄예방 빙자한 프라이버시 침해 문제), 난민 수용소(외국 난민의 주택, 각종 연금, 사법 등에 대한 부당한 처우 문제), 경찰력 남용(각종 경찰비리 감시 활동 및 관련 소송업무, 유전자와 지문 문제 등), 인권법(‘2000년 인권법’ 제정을 이끌어낸 리버티로서 ‘평등인권위원회’라는 정부기구 창설 및 이에 대한 운영감시 등), 기회균등(취약계층의 교육 및 정보 불평등 시정 및 각종 차별시정 소송), 카타린 군 씨 문제(군참모부 통역사, 미국이 이라크전 개전 당시 안보리 6개국에 대한 불법도청을 영국정부에 요청한 사실을, 전쟁을 막기 위해 폭로함으로써 영국 형사법원 재판에 회부되어 있는 상태임) 등이 있다.

7. 시민단체 인퀘스트

인퀘스트(Inquest: 사망사건조사시민연대, www.inquest.org.uk)는 논란의 대상이 되고 있는 사망사건과 그 수사 등에 대하여 유족 등에게 매우 전문적이며 포괄적인 조력 및 변호사 서비스 같은 법률적 조력을 제공하며, 관련 기관, 언론, 국회의원, 국민 등에 대해서도 지원을 아끼지 않는 영국 유일의 시민단체(소규모인 7명으로 이루어져 있음)이다. 인퀘스트는 경찰구금시설(우리나라의 경찰유치장과 검찰구치소를 포함함), 교도소, 불법이민자수용소, 구금병원 등과 같은 각종 구금시설에서 발생한 사망사건을 최우선적으로 취급한다. 이는 이런 류의 사건유형이나 경향성을 밝혀내는 최일선 활동에 나서고 있음을 가리킨다. 그중에서도 인퀘스트는 여성, 흑인, 청소년, 정신장애자 등에 대해 특히 초점을 맞추고 있으며 이는 이들 계층이 구금 중 당하는 차별적 처우를 시정함은 물론, 유족들이 당하는 고통을 조금이라도 덜어주기 위한 것이다.

인퀘스트는 이런 활동을 통해 얻어진 경험을 토대로 정책대안을 제시하며 검시수사 절차의 개혁을 위한 연구에 착수하며, 구금 중 사망사건의 발생을 줄이도록 하고, 구금시설 내의 처우와 보호 수준을 개선토록 꾀하고 있다. 인퀘스트 활동의 기조는 첫째 유족에 대해 매우 전문적이며 무료이고 비밀을 보장하며 독립적인 서비스를 제공하며, 둘째 자신의 권리행사를 못하는 분들에 대해 정보와 조력을 제공하며, 공식적인 법적절차를 활용토록 도와주고, 셋째 유족들을 지원하면서 얻어진 경험을 종합하여 관련 정책당국에 피드백을 해주며, 넷째 개별사망사건의 배경이나 관련 조치들에 대한 판단이나 판결에 영향을 미치지는 않도록 하고, 다섯째 활동은 유족 중심이며 인종차별 및 여러 형태의 차별에 반대하는 원칙에 서 있다.

인퀘스트 활동을 두 가지만 뽑아보면 경찰구금 중 사망사건조사와 사망사건조사 시스템 개혁 활동을 들 수 있다. 우선 경찰구금 중 사망사건 조사활동을 보면 1993-2003 기간 동안 경찰구금 중 519명이 사망하였으며, 인퀘스트는 반복적인 경찰구금 중 사망사건 유형으로서 경찰무력 사용에 따른 사망자 수의 과도함, 흑인과 소수인종에 대한 치료 태만에 따른 사망자 수의 과도함, 자해에 따른 사망, 술이나 마약에 너무 취해 발생했다고 일컬어지는 사망, 형편없는 진료로 인한 사망, 총기사고에 의한 사망, 경찰이 추적 중 교통사고로 인한 사망(경찰차에 치인 사망사건 포함) 등을 조사 확인한 바 있다. 인퀘스트는 이전의 불행했던 유사한 사망사건 및 불행한 과거의 유산 등에 대한 교훈을 망각하고 결과적으로 경찰에 대한 신뢰가 크게 손상된 경우들을 확인하였다.

그 다음, 인퀘스트는 일관되게 현행 사망사건조사 시스템 개혁을 주장해오고 있다. 이 시스템 문제는 국가나 기관의 민주적 책임 문제가 포함되어있는 사망사건들의 경우 더욱 더 크게 가중되고 있다. 사망사건조사를 제대로 받을 권리는 기본적인 것이긴 하나 그 조사는 공개성, 민주적 책임, 인권법 부합, 유족과 국민들 정서 등을 감안하는 틀 속에서 이뤄져야 한다고 보고 있다. 인퀘스트가 제출한 ‘검시제도 개선보고서’는 현행 영국의 검시제도 문제점에 대한 인퀘스트의 입장을 정리한 것이며, 2004년 3월 발표된 정부 측의 ‘정책방향’ 문건은 인퀘스트가 제시한 여러 가지 개선방안들이 반영한 것이다.

III. 영국 경찰의 민주적 통제 제도 : 자치경찰위원회

1. 지방의회의원 자치경찰위원

영국에서 하나의 카운티 지방의회와 자치경찰위원회 관할이 같은 경우, 9명의 자치경찰위원은 해당 카운티 지방의회에서 카운티 지방의회의원을 자치경찰위원으로 선출하도록 되어 있다. 이 지방의원 임명 분은 의원 중 상당 기간 동안에 걸쳐 지배적인 정당간 세력분포 상황을 반영토록 규정하고 있다. 스테판 로렌스(Stephen Lawrence)의 "국무부장관 입법계획(Home Secretary's Action Plans)" 기획안을 보면 지방의회의원 자치경찰위원은 가능한 한 지방의회 또는 지방의회의원들의 정치적 소속의 분포를 반영해야 하며, 그 외의 일체의 지침은 없으며, 향후에도 이 부분에 대한 지침을 새로 정할 계획이 없다고 밝히고 있다.  또한 영국 정부는 국무부장관과 각급 자치경찰위원회들은 주로 독립적 위원에 해당하지만 전체적으로도 해당지역의 문화와 인종의 다양성을 최대한 반영해서 자치경찰위원이 선정될 수 있도록 보장하고 있다.

영국의 국무부 홈페이지 자료,

http://www.homeoffice.gov.uk/ppd/oppu/slpages.pdf

영국국무부 홈페이지 자료, 로렌스(Stephen Lawrence)의 <국무부장관 입법계획(Home Secretary's Action Plans)> 기획안, 권고 제7항

출처 :  http://www.homeoffice.gov.uk/ppd/oppu/slpages.pdf)

국무부장관은 1998년 7월 29일 신임 런던경찰자문위원 명단을 발표하면서 이 기구가 2000년 창설되는 런던자치경찰위원회 예비기구로 본다고 천명한 바 있다. 당시 신임 자문위원의 면면을 보면 런던 지역의 정당별 분포를 반영하려고 고심한 흔적을 볼 수 있다.  즉 기존 자문위원을 포함하여 총20명의 런던경찰자문위원 중에서 지방의회의원이 11명으로 되어 있는데, 그중 노동당 소속 6명, 보수당 소속 3명, 자유민주당 소속 1명, 무소속 1명 등으로 나타난다.

스트로우 국무부장관은 1998년 7월 29일 10명의 신임수도경찰자문위원 명단을 발표하면서 트위그의원(Stephen Twigg MP)(Enfield, Southgate)의 질의에 대해 장관은 다음과 같이 답변하였다. “신임위원 중 9명은 현재 런던버로우 의회구성을 반영하여 추천해 달라는 저의 요청에 대해 지방정부연합회(Association of Local Government)의 추천으로 이루어졌고, 나머지 1명은 런던외곽수도경찰협의체(Outer London Metropolitan Police Group)의 대표입니다. 저는 특별히 MPC를 런던시장과 런던시의회 자치화 계획의 일환으로 설치될 MPA의 예비기구로 봅니다.” 신임 수도경찰자문위원 명단은 다음과 같다. 노동당소속(6명) : 베스위크(Brent), 해리스(Haringey), 휴즈(Camden), 만셀(Croydon), 소오여(Islington), 유딘(Tower Hamlets) ; 보수당소속 : 조이너(Westminster), 슬로터(Bexley) ; 자유민주당소속 : 루리(Richmond upon Thames) ; 무소속 : 기(Epson & Ewell). 기존위원 10명의 명단은 다음과 같다. 퀸턴경(위원장), 캘러헌 양, 찬 씨, 허어스터(보수당, Wandsworth), 헌트 Major General, 사데크 여사, 수하미 씨, 우팔 씨, 와트 씨, 휘태커 여사. ()의 지역표기가 있는 인사는 모두 지방의회원임. 출처 : 국무부 보도자료 1998. 7. 29.

우리나라에서는 자치경찰위원의 지역주민 대표성을 어떻게 담보하여 주민참여를 가능케 할 것인가 또는 얼마나 효율적이고 인권보호적인 경찰운영을 하도록 할 것인가에 초점을 맞추지 않고, 단순하게 어느 기관에게 인선권한을 줄 것인가에만 초점을 맞추려는 경향이 많았다. 한편, 우리나라의 경우 시도자치경찰위원의 수, 자격조건, 역할, 소임 등에 대하여 교육자치나 지방자치에서 배울 수 있는 교훈에 유의해야 한다. 시도교육감과 교육위원 인선을 기초의회와 광역의회 두 단계 선출 절차를 거쳐 뽑는 과정에서 금품시비가 공공연했다고 해서, 학교운영위원회 선거인과 교원단체 선거인으로 구성되는 교육위원 선거인단으로 바꾼 바 있다. 그러나 이 역시 교사나 학교운영위원 전체의 의사가 반영되고 있지 못하다는 지적이 제기되었으며,  설령 교사나 학교운영위원 전원이 교육위원이나 교육감 선거권을 가진다고 해도 지역주민 전체의 의사가 아니라는 지적이 얼마든지 제기될 수 있다.

전교조, 경실련 등 교육시민단체 “교육위원 및 교육감 선거제도 개선안”, 1998. 3.

주민대표성의 문제는 주민 전체의 의사가 반영되는 것이 아니면, 끊임없이 문제점이 제기될 수밖에 없다. 그나마 과거 우리나라 자치경찰위원회 구성 논의에서 있어서는 주민대표성을 보장하는 선출직 자치경찰위원(즉 지방의원)은 한 사람도 할당하지 않도록 한 문제점이 있었다. 우리나라 시도 수준에서 주민에 의한 선출직 인사는 시도지사와 시도의회 의원 밖에 없다. 그런데도 이들은 시도 자치경찰위원이 될 수 없도록 되어 있었다. 그렇다고 해서 정당 공천이 금지되어 있는 기초의원들만을 시도 자치경찰위원을 선정하자고 할 수도 없을 것이다.

일본 경찰법 제42조는 지방의회의원은 일체 도도부현 공안위원이 될 수 없도록 규정하고 있다.

현재 영국의 경우 자치경찰위원 중 정확히 과반수(17명 중 9명, 19명일 경우에는 10명)를 해당 자치경찰 관할구역 지방의회 의원으로 임명토록 하고 있다. 선출은 지방의회에서 한다. 기본적으로 전체 주민이 선출한 지방의회의원을 자치경찰위원회의 과반수가 되도록 철저히 제도화하고 있는 것이다. 영국의 경찰법은 지방의회의원 몫의 자치경찰위원 9명이 지방의회의 정당별 분포를 반영하도록 규정하고 있다. 한편 기관통합형 지방자치를 하고 있는 영국에서 지방의회의장은 곧바로 그 지역 지방정부기관장(우리나라의 시도지사)이 된다. 하지만 영국에서는 다수당 지도자(지구당 위원장)가 자기 당소속 시도지사(=지방의회의장)보다 영향력이 더 크다. 보는 관점에서 따라서는 우리나라와 별 차이가 없다고 볼 수 있다.

영국에 사례에 비추어 보았을 때 과거 우리나라 자치경찰제 방안에서 5명의 시도경찰위원 중 4명을 시도지사와 시도의회  가 각각 2명씩 임명(시도의회는 추천권)할 수 있도록 한 것은 수적 비율로는 영국과 같이 과반수이상(총5명 중 4명)이 되지만, 규모 자체는 말할 것도 없고 주민대표성의 측면에 있어서도 우리나라가 지방의원은 자치경찰위원이 될 수 없도록 함으로써 결정적인 차이점을 보여주고 있다. 또한 자치경찰위원 임명권의 경우 영국은 지방의회인 반면, 일본은 단체장으로 되어 있다. 우리나라 자치경찰위원은 “정당 기타의 정치적 활동을 할 수 없으며, 국가 또는 지방자치단체의 다른 직을 겸할 수 없도록”  함으로써 시도의원은 물론 당원 등 정당 소속 인사는 일체 자치경찰위원이 될 수 없도록 했었다. 즉, 영국의 경우 지방의회의원의 정당별 분포를 반영하는 것이야말로 주민의 대표성을 반영하며 민주적 책임과 통제를 가능하게 하는 것이라고 전제하고 있다면, 우리나라는 정당 소속 인사를 배제함으로써 자치경찰이 정치적 중립을 이룰 수 있다고 전제하는 것이라고 할 수 있다.

시도지사와 시도의회를 합해서 영국의 지방의회에 해당한다고 볼 수 있다.

1996년 국민회의-자민련 경찰법 개정발의안 제8조 제2항

그러나 이는 정당가입과 당원자격을 교원이나 일부 공무원에게도 허용하는 세계적 추세와도 맞지 않을 뿐만 아니라, 잘못된 정치적 중립 개념에 기반하고 있다. 자치경찰위원 자격에서 아예 정당인을 배제할 것이 아니라, 정치활동의 제약을 가하더라도 그것은 경찰관에게 가해야 하는 것이다. 수사를 포함한 경찰활동이 정치적 중립을 지키도록 하면 되기 때문이다. 경찰을 통제하고 경찰로부터 민주적 책임을 묻도록 해야 하는 주민대표기관으로서 자치경찰위원회 자체가 정당을 배제하는 것은 재고할 필요가 있다. 시도의원 역시 자치경찰위원이 될 수 있어야 한다고 본다. 이는 현재 국회 또는 국회 행정자치위원회 구성은 100% 선출직 정치인으로 구성함으로써 행정부에 대한 민주적 통제의 기본원리로 삼고 있는 것과 같은 이치이다.

일본의 도도부현 공안위원회 위원 5명(지정현은 5명, 기타 현은 3명)은 도도부현지사가 해당 지방의회의 동의를 얻어 임명하며,  위원은 정당 기타의 정치적 단체의 임원이 되거나 또는 적극적으로 정치운동을 하여서는 안 된다  고 규정하고 있다. 일본은 도도부와 지정현에 있어서는 5인의 위원 중 3인 이상, 그리고 지정현 이외의 현에 있어서는 3인의 위원 중 2인 이상이 동일 정당에 소속하여서는 아니 된다고 규정함으로써 정당인도 당직 등 임원이 아니거나 적극적인 정치운동을 하지 않는 한 공안위원회 위원이 될 수 있도록 길은 열어놓고 있다.

정령지정시 추천위원 2명은 시의회 동의하에 시장이 추천하고 지사가 임명토록 되어 있다.

일본 경찰법 제30조(정균환, 자치경찰, 1996. 재참조)

일본 경찰법 제42조 제3항

그렇게 초과된 공안위원에 대해서는 해당 지방의회의 동의를 얻어 파면토록 하고 있다.

일본 경찰법 제41조(위원의 실직 및 파면)  제3항 및 제4항

그러나 우리나라에서는 주민대표성이 영국의 자치경찰위원보다 취약한 일본의 지방공안경찰위원 자격 규정의 예를 더욱 확대 적용하여 받아들인 결과, 경찰공무원이나 검찰공무원을 그만둔 지 3년이 지나지 않으면 자치경찰위원이 될 수 없도록 한 데 그치지 않고, 그리고 시도의원은 자치경찰위원이 될 수 없음은 물론이고, 정당인이라는 이유만으로도 모자라 정당인을 그만둔 지 3년이 지나지 않으면 자치경찰위원이 될 수 없도록 할 예정으로 있다고 밝히기까지 한 바 있다. 이것은 기계적인 정치적 중립성을 확보할 수 있는지는 몰라도 주민대표성이라는 민주성을 크게 저해하는 것이라고 밖에 볼 수 없다.

일본의 경우 지방공안위원회에 경찰활동 수행에 핵심적인 자치경찰예산 편성과 조정권을 부여하고 있지 않고 대신 이를 지사에게 부여하고 있어서, 자치경찰의 위상을 자치행정보다 낮게 설정한 면이 없지 않다. 이렇게 도도부현공안위원회가 자치경찰운영 상의 중요한 역할을 못하도록 되어 있는 탓에, 지방공안위원 자격에 지방의회의원과 경찰 및 검찰 출신자를 배제했다고 볼 수 있을 것이다. 일본이 지리적으로 우리나라와 가까워서 교류가 용이한 탓에 그리고 식민지시대 이래 지금까지 일본의 여러 제도를 답습해온 우리나라가 자치경찰위원 자격에 있어서도 일본 모델을 따르려는 경향이 있었다. 하지만 이 점은 재고할 필요가 있다. 영국의 경우에도 ‘독립적’(정치적으로 정당 소속이 없는 무소속을 뜻함) 자치경찰위원에 대해서는 일본과 동일한 자격제한이 있다. 그러나 그것은 17명 중 5명에 해당하는 위원에 대해서만 그러하다.

국민들의 문화수준 등 문화와 역사에 있어서 영국과 우리나라의 차이 및 우리나라에서 더 심하다고 여겨지는 정치불신 등이 복합적으로 작용하여 정당인을 자치경찰위원 자격에서 원천 배제하게 된 것으로 판단되기는 한다. 그러나 문화나 의식 못지않게 제도도 중요한 역사발전의 계기를 만들어주기도 한다.

2. 독립적 자치경찰위원

영국의 독립적 자치경찰위원은 기본적으로 당해 자치경찰위원회가, 국무부장관이 각자치경찰위원회별 선정위원회 측에서 추천한 인사들을 조정하여 준비한 단기명부 중에서 임명하고 있다. 여기서 자치경찰 관할구역별로 설치된 선정위원회는 3인으로 구성되며, 그 각1인은 ① 관할구역 자치경찰위원회에서 지명한 선정위원 1인, ② 국무부장관, ③ 이 양자가 임명하는 1인 등으로 이루어진다. 선정위원회는 자치경찰위원 후보자가 되고자 하는 인사들을 4배수(5명인 경우 20명)를 추천하고, 이를 국무장관에게 통보한다. 이 때 선정위원회는 관할구역 내의 광범위한 공동체 주민들의 관심사를 대표하고, 국무부장관이 정한 분야에서 능력, 지식, 또는 경험 등을 가진 인사들을 추천토록 한다. 이어서 국무부장관은 선정위원회가 통보한 인사들을 절반(2배수)으로 압축한 단기 추천자 명부를 준비하여 이를 해당 자치경찰위원회에 보낸다.

1994년의 경찰및치안법원법 별표 1B, 1C

정균환, 경찰개혁 하권(자치경찰), 좋은세상, 1998. 397-409쪽

국무부차관 마이클(Alun Michael)은 1999년 4월 독립적 자치경찰위원 공석이 발생하는데 따라 전국자치경찰위원연합회(APA)가 1998년 9월 2일부터 개시한 공개모집 캠페인을 환영하면서, 영국의 전국민들에게 지역사정(community relations), 인종관계(race relations), 행정, 기업경영, 회계 등과 같은 분야에서 능력과 경험을 갖춘 사람들이 독립적 자치경찰위원 공모에 대해 전문가들 등을 포함하여 지역주민들이 많이 응모해줄 것을 당부한 바 있다.  당시 이 캠페인의 핵심은 독립적 자치경찰위원은 가능한 한 지역공동체의 가장 광범위한 주민계층을 대표해야 한다는 점에 있었다.

독립적 경찰위원 공모에 많은 응모를 촉구하면서 미첼은 다음과 같이 언급하고 있다. “경찰위원은 소수인종을 포함한 지역공동체의 진정한 대표가 될 수 있도록 가능한 한 가장 광범위한 후보군들로부터 선정되어야 하며, 이점은 경찰위원회의 사활적인 과제입니다. 후보들은 지역의 경찰활동에 대한 요구들을 충분히 이해하는 한편, 경찰이 직면하고 있는 압력과 도전들에 대해서도 인식해야 합니다. 특별히 경찰위원회는 지역사정(community relations), 인종관계(race relations), 행정, 기업경영, 회계 등과 같은 분양서 능력과 경험을 갖춘 사람들을 구하고 있습니다.”  영국국무부 보도자료, 1998년 9월 2일

‘1994년의 경찰법및치안법원법’ 상의 선정패널이 “가능한 한 지역에서 가장 광범위한 이익들을 반영해낼 수 있도록” 해야 한다는 규정은 1998. 7. 각급 선정패널과 자치경찰위원회에게 내린 국무부장관 지침으로 구체화되었다.  동 지침은 1) 소수인종을 포함하여 가능한 한 가장 광범위한 인사들이 응모토록 권장하며, 2) 공고나 안내 자료를 통해 동등기회보장을 적극적인 어조로 홍보하고, 3) 인종관계 분야의 능력과 경험 소유자를 우대토록 한다고 밝히고 있다. 소수인종 후보를 보다 많이 끌어들이려는 작업이 전국자치경찰위원연합회와 국무부 협력으로 이루어지고 있다. 2000년 기준 독립적 자치경찰위원 재임자 중 13%가 소수인종 출신이었다. 매번 임명 이후에는 그때의 인종별 분포를 공개한다. 이를 위해 예컨대 신문광고나 포스터 광고에서 어떻게 홍보해야 효과적인지에 대하여 당해 임기 중에 있는 독립적 자치경찰위원들로부터 실제적인 교훈을 배워 실천에 옮기고 있다. 관련 입법도 고려 중이며 국무부장관은 이미 선정패널이 고려해야 할 사항들에 관한 시행령 입법권한을 갖고 있다. 그러한 지침이나 시행령이 1999년 가을 런던경찰구역 자치경찰위원 선정패널이 확정되기 전에 시행되도록 하였다.

로렌스(Stephen Lawrence)의 “국무부장관 입법계획(Home Secretary's Action Plans)” 기획안, 영국의 국무부 홈페이지 자료,

http://www.homeoffice.gov.uk/ppd/oppu/slpages.pdf

한편 독립적 자치경찰위원 결격사유를 보면 지방의회의원, 치안판사, 경찰관 등이다. 하지만 교사 등 교육계 인사는 독립적 자치경찰위원이 될 수 있다.

독립적 경찰위원 결격자는 다음과 같다. ① 해당 자치경찰위원회 관할구역에 있는 카운티, 디스트릭트, 카운티버로우, 런던시 버로우 등의 지방의회 소속의원, ② 자치경찰위원회로부터 임명될 자격이 있는 치안판사, ③ 자치경찰위원회 관할구역을 대표하는 선정위원회의 위원, ④ 자치경찰청 소속 경찰관, ⑤ 자치경찰위원회 소속 위원 또는 고용인, ⑥ 관련 지방의회 소속 의원 또는 고용인(단 (a) 지방교육위원회가 설치․운영하거나 지원하는 학교, 대학, 다른 교육기관, 또는 교육시설 등의 수석교사 또는 교장, 학장, 총장 등의 직위, 또는 (b) 그러한 학교, 대학, 교육기관, 교육시설 등의 일반 교사, 교수, 강사 등과 같은 직위에 있는 자 등은 예외이다.)

1994년의 경찰및치안법원법 별표 1B

정균환, 같은 책, 401쪽

3. 치안판사 자치경찰위원

영국에서 경찰은 형사사법기관  중에서 가장 광범위하고도 중요한 역할을 하고 있다. 즉 영국경찰은 우리나라의 경찰과 검찰을 합친 범죄예방과 수사는 물론 기소 기능의 일부까지도 함께 수행하고 있다. 그래서 영국에서는 자치경찰위원 17명 중 3명을 형사사건의 97%를 담당하는 치안판사법원의 치안판사로 임명토록 명문화하고 있다. 자치경찰위원으로 임명되는 치안판사는, 해당 치안판사법원 관할구역 전체 또는 일부가 해당 자치경찰위원회의 관할구역의 일부를 구성하거나 전체를 형성하면 된다. 치안판사들 중에서 자치경찰위원 선정하는 일은 해당지역 치안판사위원회 내의 자체적인 자치경찰위원 선정위원회에서 하도록 규정되어 있다. 그러나 영국의 치안판사는 우리나라 같은 변호사 자격시험인 사법시험을 거치며 사법연수원에서 전문적인 교육을 받은 판사와는 전혀 달리, 일반 민간인이 담당하고 있다는 점을 주목해야 한다.

영국 정부의 인터넷 홈페이지 자료에 따르면, 영국은 기존의 형사사법기관과 별도로 형사사법조정국(Criminal Justice System : CJS)을 꾸려 국무부, 대법원부, 법무행정청으로부터 담당자를 파견받아 운영하고 있다. 형사사법과 관련하여 이들 3개 기관은 업무상 긴밀히 협력하고 있다. 국무부는 범죄수사, 범죄예방, 교도소운영, 보호관찰 및 피해자보호, 대법원부는 재판, 법무행정청은 기소 등을 분담하고 있다. 뿐만 아니라 이 3대 형사사법기관은 효율성 및 효율적인 예산배정 등과 관련하여 때로 재무부와 더불어 <형사사법합동조정기획팀(The Criminal Justice Joint Planning Unit : CJJPU)>이라는 조정기관을 두고 서로 긴밀히 그리고 유기적으로 협력하고 있다. 이러한 형사사법 3대 기관이 거느린 세부적인 형사사법기관들은 다음과 같다. (괄호안은 1999년 4월 현재 잉글랜드와 웨일즈 지역에 있는 해당기관의 총수를 가리킨다.)

○ 국무부 : 경찰청(43개), 경찰감찰관실, 보호관찰국(54개), 교도소(12개 관할구역), 교도관감찰국, 피해자지원국

○ 대법원부 : 왕립법원(6개), 항소법원, 치안법원위원회(96개), 치안법원감찰국, 형사범법률부조국

○ 법무행정청 : (법무총감국과 법무차감국을 포함함), 공공기소국(CPS : 42개), 부정부패중범죄조사국(Serious Fraud Office : SFO) )

출처 : http://www.criminal-justice-system.gov.uk

영국에서 일반 국민들이 재판에 참여하는 방법은 배심원과 치안판사 두 종류가 있다. 그중에서 치안판사  는 영국의 사법제도의 근간을 이루는 것이므로 자세히 살펴볼 필요가 있다. 영국의 치안판사법원의 기능을 보면 1998년 기준 형사사건의 97%를 처리(영국대법원부 홈페이지 자료)하고 있으며, 가정관련 재판 등의 민사도 맡고 있고, 그 외에도 주류취급 및 도박장 등의 인허가권을 가지고 있다. 치안판사는 사건을 청문하고, 사실을 확인한 다음, 법을 적용하는 역할을 한다. 이때 치안판사는 유자격 법원서기(court clerk, 우리나라 법원직 시험 혹은 사법시험을 거친 자에 해당함)의 도움을 받는다.

치안판사의 유래를 살펴보면 왕이 각지방의 제어하기 힘든 치안상황을 다스리기 위하여 1195년 “평화의 수호자”로 불리는 평화판사를 임명하였으며, 1264년 시몽드몽포르 때도 같은 이름의 치안유지자가 있었다. 1361년 에드워드3세 때는 평화법원(Justice of the Peace)이라는 명칭이 최초로 등장하였으며, 이때 치안판사는 범죄의 수사 및 처벌 권한을 행사하였다. 사실상 지방정부의 권한을 누렸던 것이다. 1439년 이후 치안판사는 일정한 재산이 있어야만 가능하였으며, 정규보수를 받지 않으므로 점차 상류사회 계층의 전유물처럼 되었다. 영국 대법원부 홈페이지 자료, http://open.gov.uk/lcd/

치안판사는 각 지방 치안법원자문위원회의 추천을 받아 대법원장이 임명한다. 영국 국민들은 성별, 인종, 학력, 재산유무 등에 상관없이 누구든지 치안판사로 임명받기 위해 신청서를 작성하여 각지방 치안판사자문위원회에 응모할 수 있다. 응모에 합격하면 소정의 교육을 받아야 하며, 1년에 35반일(半日, half day, 한나절), 최소한 26반일 동안은 법원 판사석에 앉아 치안판사 업무를 볼 수 있어야 한다. 때로는 하루 종일 근무해야 하기도 한다. 치안판사는 정규보수는 없으며(무보수 명예직), 다만 여비, 생계유지, 근무로 인한 재정손실 보상 등의 수당만이 있을 뿐이다.

그러면 이상과 같은 치안판사의 자격조건은 무엇인가? 영국 대법원부 응모안내 자료에 따르면 6대 자격조건을 제시하고 있다. 첫째 좋은 품성(good character), 둘째 인식능력과 의사소통능력, 셋째 사회적 의식, 넷째 성숙함과 건전한 성격, 다섯째 건전한 판단력, 여섯째 성실성과 신뢰성과 건강 등이다. 그 외의 공식적인 자격조건은 일체 없다. 한마디로 선량하며 성실하고 상식을 갖고 있으며 증거판단 능력이 있고 합리적이고 논리적인 결론을 내릴 능력이 있으면 되는 것이다. 다만 해당 지역 사정에 밝고 지역사정에 대한 이해도가 높아야 한다. 이를 위해 해당 치안판사법원 관할구역 거주자이거나 아니더라도 관할구역 경계 밖 15마일 이내에 거주하여야 한다는 조건이 있을 따름이다.

그리고 치안판사 부적격자는 다음 일곱 가지 경우이다. 첫째 예외적 상황이 아닌 한 27세 이하거나 65세 이상인 사람은 안 된다. 정년은 70세이지만 임명 당시 연령은 27세에서 65세까지라야 한다. 둘째 품성이나 인격 면에서 떨어지는 사람은 안 된다. 셋째 파산자나 중범죄전과자는 안된다. 넷째 장애로 인해 치안판사 소임을 다할 수 없는 사람은 안 된다. 다섯째 직업군인, 경찰, 교통순시원, 공공기소국, 교도소, 법원 등 치안판사 소임에 부적격인 분야에서 종사하거나 그런 분야에서 그만둔 지 얼마 안 된 사람들과 그 배우자는 안 된다. 여섯째 동일 법정에서 일하는 치안판사의 가까운 친인척은 안 된다. 일곱째 상하 양원의 의회의원, 의회의원 출마후보예상자, 풀타임 정치인 등은 안 된다.

결국 자치경찰위원으로 임명되는 치안판사는 일반 국민으로서 주로 형사사건을 담당하는 판사이므로, 범죄의 예방과 수사, 나아가 기소까지를 맡고 있는 경찰과 불가분의 관계에 있는 계층이다. 따라서 이들을 자치경찰위원 17명 중 3명을 할당한 것은  자치경찰활동에 일반국민들의 법감정을 반영토록 하기 위한 것으로 이해할 수 있다. 이 치안판사 자치경찰위원 선출의 경우에도 가능한 한 지역공동체의 혼성도를 최대한 반영해야 하도록 규정하고 있다.

1964년의 경찰법에서는 자치경찰위원의 3분지 1을 치안판사로 임명(나머지 3분지 2는 지방의회의원)토록 규정하고 있었다.

로렌스(Stephen Lawrence)의 “국무부장관 입법계획(Home Secretary's Action Plans)” 기획안, 같은 곳

한편 영국 대법원부는 “법정은 균형을 이루어야 한다”고 규정하고 있다.  이에 따르면 나이, 성, 인종, 지역분포, 직업, 정당소속이나 특정정당 지지여부, 클럽소속여부, 특정이익집단(프리메이슨을 가리킴) 소속 여부 등에 대한 지침이 망라되어 있다. 이중에서 정당소속이나 특정정당지지 여부라는 대목은 최근 요건에서 배재할 것을 재검토하고 있다고 한다. 자문위원회는 “해당 지역의 인종 혼성도를 최대한 반영하기 위하여 소수 인종집단에서 적합한 후보들을 충원하기 위한 끊임없는 노력”을 경주하며, 자문위원회 연례보고서는 이 혼성도 자료를 제공하고 있으며, 1999년 4월부터는 중앙의 의회가 모든 판사임명에 있어서도 인종 혼성도를 보고받고 있다.

평화법원자문위원회(Advisory Committee on Justices of the Peace)에 대한 대법원부지침(1998. 7. 개정)

로렌스(Stephen Lawrence)의 “국무부장관 입법계획(Home Secretary's Action Plans)” 기획안, 같은 곳

우리나라는 최근 배심원 제도 도입을 추진하고 있다고는 하나 시민참여 사법개혁을 위한 노력은 겉돌고 있는 감이 있다. 그리고 우리나라의 사법제도가 영미법과 근본적으로 달라서 배심원 제도나, 자치경찰위원으로까지 활동하는, 일반 국민들로 이루어지는 치안판사제도는 없다. 그러나 어떤 형태로든 간에 형사사건을 다루는 법원측 당사자를 수적으로 최대 형사사법기관인 자치경찰의 최고기관인 자치경찰위원회에 참여시킬 수만 있다면 이는 수사는 하지만 그 성패를 심판하는 법원측 인사를 경찰거버넌스 구조에 끌어들일 수 있다는 점에서 실질적인 의미가 있을 것이다.

그러나 현재 우리나라 자치경찰제 및 경찰개혁 논의 속에서는 이 측면에 대해서도 아무런 시도도 없었다. 다만 1994년 발의했던 경찰법개정안 제8조 제2항은 국무총리 제청으로 임명되는 국가경찰위원(총7인중 2인)에 대해서만 법관의 자격이 있어야 한다고 규정하고 있을 뿐 자치경찰위원에 대해서는 그러한 조건마저도 붙이지 않았었으며, 1996년 발의된 경찰법개정안에는 이 조항마저 삭제되었다. 우리나라도 판검사, 변호사협회 및 국가인권위원회 지방조직에 소속해 있는 인사 또는 시민단체와 인권단체 인사들을 자치경찰위원회 구성에 배정하는 방안을 고려해야 한다. 그렇게 하게 되면 경찰의 수사권 독립 추진에도 여건조성이 가능해져서 긍정적인 방향으로 작용할 수 있다. 경찰운영과정에서 이미 법 상식에 입각한 경찰력 집행이 이루어지고 국민들의 인권침해 가능성에 대한 효과적인 감시체제가 마련될 수 있기 때문이다.

4. 자치경찰위원 수당지급

런던자치경찰위원은 런던시의원과 마찬가지로 기본적으로는 무보수 명예직으로 되어 있다. 그렇지만 ‘2001년의 형사법원 및 경찰법’ 제107조에 따라 2002년 1월 24일 런던자치경찰위원회는 런던자치경찰위원 수당지급규정을 채택하였으며 2002년 4월 1일부터 시행하게 되었다. 이 규정은 매년 심사를 거쳐 최소 수준의 개정을 할 수 있도록 하고 있다(런던자치경찰위원회 홈페이지).

이 수당지급 규정의 적용을 받는 자치경찰위원은 런던시의회 수당을 받는 시의원 겸직의 자치경찰위원을 제외한 독립적 자치경찰위원 및 치안판사 겸직 자치경찰위원을 가리킨다. 그러나 런던시의회 의원 겸직 런던자치경찰위원의 경우, 자치경찰위원수당은 별도로 다시 받진 못하지만 여비 및 식비는 청구할 수 있다. 대신 독립적 위원과 치안판사 위원의 경우 기본수당은 2003/4년의 경우 연봉 13,442파운드(한화 약 2,700여만 원)였다. 특별업무수당은 위원장 12,408파운드, 부위원장과 주요 소위원장 및 이에 준하는 직책(모두 9명) 2,068파운드로 하며, 연봉은 12등분하여 매월 지급토록 되어 있다(런던자치경찰위원회 홈페이지).

한편 16세 이하 어린이나 기타 간호하거나 돌봐야 하는 부양가족이 있는 자치경찰위원의 경우 시간당 6파운드의 보호자 수당을 지급받는다. 그리고 외부인사로 이루어진 윤리위원에게는 해당 위원회 회의 일수에 따라 하루 134.42파운드(한화 약 27만원, 반나절의 경우 47.21파운드)의 수당을 지급토록 되어 있다. 독립위원 선정을 위한 위원에게도 같은 액수의 수당을 지급한다. 이때 사전 회의준비를 위해 회의 자료를 읽어야 하는데 이때 소요되는 시간에 대해서는 시간당 19.20파운드의 수당을 지급하도록 되어 있다. 경찰징계 절차 진행을 위한 경찰항소법원 판사로 임명된 자치경찰위원의 경우 하루에 192파운드, 반나절에 93.50파운드의 수당을 지급받는다.

영국 전국 수준의 자치경찰위원연합회 측은 런던자치경찰위원의 경우 주당 2일, 특별업무의 경우 주당 2.5일을 업무를 위해 사용한다고 보았다. 이에 바탕을 두고 위와 같은 액수의 수당이 정해졌다. 그러나 사정에 의하여 업무를 수행하지 못하는 경우 수당의 전부 혹은 일부를 지급하지 말아주도록 신청할 수 있다. 그리고 동의 없이 3개월 이상 연속해서 회의에 출석하지 않은 자치경찰위원의 경우 제명될 수 있으며, 장기간 질병의 경우 위원회의 위원직 철회 결정이 있을 때까지는 수당이 지급된다. 런던 이외의 기존 42개 자치경찰위원회도 마찬가지지만 자치경찰위원들 상당수는 주부들로 이루어져 있으며,  이들 주부 자치경찰위원의 경우 아기를 출산하거나 입양하는 경우 3개월 간 수당을 그대로 지급하는 유급휴가를 주도록 하고 있다. 윤리규정을 위반하여 업무가 정지된 자치경찰위원의 경우 일체의 수당 지급을 중단 당하게 되며, 혐의가 없어진 경우 정직 기간 동안의 수당을 소급 지급하도록 되어 있다.

영국의 각급 자치경찰위원회의 위원들 상당수가 주부들로 이루어져 있다는 사실은 필자가 런던정치경제대학에서 2001년 영국경찰인력의 역사적 변화에 대해 치밀한 분석서를 낸 바 있는 레이너(Robert Reiner) 교수로부터 들은 바 있다.

5. 자치경찰위원회 기구

여기서는 런던자치경찰위원회 경우 몇몇 활동을 정리하여 제시하는데 그치고자 한다.

먼저 런던자치경찰위원회 전체회의 및 각급 소위원회는 시민들에게 모두 공개되며 누구라도 참관할 수 있다. 이 소위원회에서 심의한 회의 자료들은 비밀로 분류된 것 이외의 것들은 모두 회의일시와 함께 런던자치경찰위원회 웹 사이트에 공개되고 있으며 누구든지 열람할 수 있다. 이 공개회의는 휠체어를 탄 사람도 입장할 수 있도록 돕는 시설을 갖추고 있다. 사전 약속을 하면 통역과 점자도 이용할 수 있다.

다음으로 우리나라 자치경찰 도입과 시행을 염두에 두면서 런던자치경찰위원회가 운영하고 있는 여러 가지 회의와 기구를 소개하기로 한다(MPA & MPS 2001/2).

첫째, 런던자치경찰위원회 전체회의이다. 여기서는 경찰 서비스의 효율성과 효과성 유지와 관련된 전반적인 업무, 런던 경찰활동의 우선순위 설정, 주요 경찰정책 결정, 전반적인 경찰재정 등의 업무를 처리한다.

둘째, 회계감사 소위원회이다. 이 소위원회는 런던경찰청이 재정의 규칙도, 청렴도, 효율적 가치에 대한 준수도 등을 얼마나 효과적으로 달성하고 있는가에 대한 평가 업무를 담당한다.

셋째, 민경협의 담당 소위원회이다. 이 소위는 런던의 모든 각급 커뮤니티들이 런던자치경찰위원회와의 협의에 임하고 지역여론과 주민들 의사를 경찰활동에 반영토록 하며, 각각 이 협의들의 결과가 ‘연간 경찰활동 방안’에서 과연 어떻게 반영되었는가를 알려주고, ‘민경협의회’ 단체들 및 ‘독립적 유치장 방문 협의회’라는 단체의 활동에 대한 재정지원 및 감독 업무를 담당한다.

런던자치경찰위원회의 가장 핵심적 기능 중의 하나는 런던시민들이 범죄 및 경찰활동에 대하여 실제로 어떤 관심사를 갖고 있는가를 청취하여, 이를 ‘연간 경찰활동 방안’ 및 다음 연도 경찰활동의 우선순위를 정하는데 있어서 반영토록 하는 바로 이 업무에 있다고 일컬어지고 있다. 이를 위해 이 소위는 두 달에 한번 꼴로 공개회의를 개최하여 버로우 수준의 경찰활동 및 일반적인 범죄 및 각급 커뮤니티 안전 문제에 대한 런던시민들의 생각과 관심사들을 청취한다. 나아가 각 위원들은 커뮤니티 단체들 및 버로우 주민들과 정기적으로 회합을 갖는다.

넷째, 조정 및 경찰활동 소위원회이다. 이 소위는 작전 측면의 경찰활동에 관한 정책 심의, 긴급한 업무 조정, 각급 커뮤니티 안전 사항 등의 업무를 담당한다.

다섯째, 동등기회 및 다양성 소위원회이다. 이 소위는 동등기회 및 다양성 문제, 각종 반차별 관련 법률에 따른 법령상의 책임 수행, 이와 관련하여 런던자치경찰청의 대응을 감독하는 업무를 담당한다.

여섯째, 재정 소위원회이다. 이 소위는 연간 총수입 및 자본 예산을 심의․권고하며, 주요한 자산 프로그램 방안을 수립하는 업무를 담당한다.

예컨대 재무소위는 2003년 4월 10일 32개 버로우별로 ‘취약하거나 위협을 느끼는 증인 조사실’(Vulnerable and Intimidated Witness Interview Room : VIWIR) 설치비용을 조달토록 하는데 동의하였다. 이는 주로 어린이인 이들 피해자나 증인 보호를 위해 가능한 한 일반 유치장 시설과는 떨어진 곳에다 이 녹음 녹화 시설을 설치키로 했으며, 여기에는 한 곳 당 4만 4천 파운드씩 모두 1백 4십 4만 2천 파운드가 소요되었다. 우리나라처럼 수사를 담당하는 검사와 검찰제도가 없는 영국의 경우 경찰은 사실상 우리나라 검찰 역할을 하고 있다고 보면 된다. 영국에서는 인권보호 문제는 말하자면 경찰업무로 되어 있으며, 영국의 경찰 유치장과 수사는 우리나라 경찰서 유치장과 수사 및 검찰의 수사와 구치소를 합한 개념이다.

일곱째, 인력자원 소위원회이다. 이 소위는 런던자치경찰 인력자원 관련 정책 및 수행, 정규경찰관 및 민간인 직원 충원 및 유지, 동등기회 고용정책, 자치경찰청장 계급 이상에 해당한 경찰관 임명 등의 업무를 담당한다. 우리나라 자치경찰제 도입에서 크게 참고할 만한 대목이다.

여덟째, 경찰보수 소위원회이다. 이 소위는 자치경찰청장 계급 이상의 경찰관 및 런던자치경찰위원회 및 런던자치경찰청 민간인 직원의 보수 및 근무조건 문제를 담당한다. 일반 정규 경찰관에 대해서는 해당 경찰노조와 중앙정부 관계자가 벌이는 노사협상을 통해 보수수준을 정하게 된다. 우리나라도 제대로 된 자치경찰이 도입되면 본격적으로 경찰노조를 허용하는 방향을 나아갈 것으로 전망된다.

아홉째, 기획업무성과심의 소위원회이다. 이 소위는 범죄감소 측면의 경찰업무성과 감독, 관련 업무성과 지표 설정에 대한 자문, 기획 사이클에 대한 감시 업무를 담당한다.

열 번째, 직업윤리 및 경찰비리민원 소위원회이다. 이 소위는 경찰비리민원 처리에 대한 감독, 여론의 주목이 된 민감한 사건에 대한 심의, 런던자치경찰청 직업표준국 전략 수립에 대한 심사 업무를 담당한다.

한편 2003년 6월 2일 런던자치경찰위원회 측은 런던경찰 내부규정을 어긴 혐의가 있는 고위 경찰의 비위 사실에 대하여 조사하기 위하여 다른 자치경찰청의 독립적 고위 경찰을 조사단장으로 임명한 바 있다. 런던자치경찰위원회 역사가 일천하지만 이 위원회 측이 이런 측면에 대해 권한을 행사한 것은 당시가 최초였다. 아울러 조사결과가 나올 때까지 해당 경찰에 대해서 런던자치경찰위원회 측은 일단 정직 시키도록 하였다. 이와 같은 결정은 바로 이 소위가 담당해서 내렸는데 구체적으로는 이 소위 산하 ‘자치경찰청장급 인사의 비위조사 분과위원회’에서 내려졌다.

열한 번째, 자치경찰청장 계급 인사들의 행동윤리를 담당하는 소위원회이다. 이 소위는 자치경찰청장 계급 경찰관들에 대한 투서․신고 ․ 비리민원제기 건에 대한 심의, 경찰규정이 정한 범위 내에서 자치경찰청장급 경찰관의 징계에 관한 모든 사항의 심의 업무를 담당한다. 자치경찰청장급 계급이란 우리나라로 치면 대략 총경 혹은 경무관 계급 이상의 모든 경찰관을 가리킨다. 이들에 대한 징계를 바로 런던자치경찰위원회에서 담당하고 있는 것이다.

열두 번째, 업무표준 소위원회이다. 이 소위는 런던자치경찰위원회 소속 위원들의 높은 행동윤리 수준의 진작 및 유지, 런던자치경찰위원 자체 행동윤리의 채택 및 개정에 관한 자문 업무를 담당한다.

이상과 같이 런던자치경찰위원회의 전체회의와 소위원회를 자세히 언급한 이유는 우리나라 자치경찰제 논의에 있어서 이 문제가 제대로 조명되고 있지 못하기 때문이다. 우리나라에서는 과거 시도 자치경찰위원회의 역할을 미미하게 규정하고, 위원 수도 경찰의 민주적 책임이나 주민대표성 측면은 애써 무시하며, 오로지 효율적인 경찰정책 결정이라는 측면에만 치중하여 5명이라는 매우 적은 수로 규정하자는 논의가 지배적이었다. 하지만 바로 이로 인해 시도 단위의 자치경찰제가 도입되어 시행되더라도 시도 자치경찰위원회에서 활발한 논의가 벌어질 수 있는 가능성은 애당초부터 거의 불가능했다. 런던경찰의 자치경찰 전환 사례를 주목하는 이유는 이를 극복하기 위한 좋은 모델이라고 여겨지기 때문이다.

한편, 런던자치경찰위원회 사무처 직원은 사무국과 재무국을 두고 있으며, 사무국장 산하에 부국장(조직과, 행정과, 커뮤니티협력과, 각인종 및 다양성 진흥과, 업무효율기획과, 경찰정책협력과, 인사윤리과, 감사 및 심사과), 공보과, CLAMS 등을, 재무국장 산하에 회계담당관(업무지원팀, 조사 및 사기예방과, 부담당관), 부국장 등을 두고 있다. 회계부담당관 밑에 조직 및 작전 감사과, IS/IT 시스템감사 및 시스템 개발과 등울 두고 있다.

www.mpa.gov.uk/downloads/about-recruit-orgchart.pdf

IV. 시민의 대경찰 신뢰회복활동

런던경찰의 자치경찰 전환 이유 중에는 주민의 경찰에 대한 신뢰를 회복함으로써 그 효율성을 증대시키기 위한 목적도 있다. 영국 노동당 정부는 커뮤니티 중심의 경찰활동(community policing) 전략만으로는 주민신뢰 회복에 미흡하므로 지방분권 차원의 자치경찰제 도입 방법을 통해 그런 의도를 극대화할 수 있다고 보았다. 시민들의 대경찰 신뢰회복을 위한 몇 가지 정책사례를 소개한다. 유의해야 할 것은 이런 활동들이 모두 런던경찰청 아닌, 전원 비경찰 민간인인 런던자치경찰위원회 주도로 이뤄지는 활동들이라는 점이다.

여기서는 ‘연간경찰활동방안’ 수립과 관리운영, 경찰활동(혹은 경찰구금) 중 사망 사건, 경찰 내부 인종차별 사건 등에 대한 활동 측면을 분석하는데 그치고자 한다.

1. '연간 경찰활동 방안' 수립과 관리운영

런던자치경찰위원회는 런던 전역의 각급 커뮤니티 및 런던경찰청장과 협력하여 다음 해 경찰활동 우선순위를 정하는 ‘연간 경찰활동 방안’을 작성하는 일을 담당하고 있다. 여기서는 국무부장관이 정한 전국적 수준의 경찰활동 목표, 그리고 런던시민들의 실질적 차별성들을 감안하여 지역적 경찰활동 목표가 무엇인가 하는 점에 대해 런던 차원의 구체적인 경찰활동 전략 등이 담기게 된다. 이 제도는 시민들에게 경찰활동이 어떻게 전개되는지 잘 알려주는 역할을 한다. 경찰재정 상황 및 경찰의 업무수행 수준을 측정할 수 있는 업무성과 목표치도 여기에 담긴다.

런던자치경찰위원회는 시민들로부터 여론 수렴을 위해 우리나라 서울의 구청에 해당하는 런던 전역의 32개 버로우별 담당 자치경찰위원 제도를 운영하고 있다. 즉 23명의 위원들이 1개 내지 3개에 이르는 버로우를 담당하면서, 시민들의 일상생활에 영향을 주는 경찰활동 및 커뮤니티 안전 문제와 관련하여, 해당 지역 경찰 및 커뮤니티 단체들과 논의를 지속적으로 수행하고 있다. 이것은 런던자치경찰위원회가 담당 버로우의 경찰활동 이슈들을 숙지하고 있다는 점을 뜻한다.  이 제도는 범죄 및 커뮤니티 안전에 대해 커뮤니티와 협의하며, 시민을 위한 경찰활동을 수행함에 있어서 다양성을 진작시키고, 각 커뮤니티 내 단체들과 긴밀히 협력하며, 개별 버로우별 관심사에 대해 해당 소위원회에서 논의가 제대로 이루어지도록 보장하기 위한 것이다.

구체적으로 지역별 담당위원 명단은 MPA(2002)에서 볼 수 있다.

런던시민의 목소리를 담아내기 위해 런던자치경찰위원회는 각종 회의 소식지, 중요 사항 및 최근 언론보도 소식, 다른 커뮤니티와 경찰 및 각종 정부기관과 링크, 경찰활동 및 커뮤니티 안전 문제에 대한 런던시민 의견 받기 등의 난을 두고 여론을 수렴하고 있다.

다른 한편 런던자치경찰위원회 측은 시민들의 관심사를 수렴하고 정책수립에 필요한 여론을 조직화하는 역할을 수행하고 있다. 예컨대 2003년 2월 28일의 경우 런던자치경찰위원회는 총기범죄 대책을 논의하기 위해 “모두 일어나 총기범죄를 근절하자”라는 주제로 범시민 공청회를 개최한 바 있다(MPA 2003). 당시 행사에는 일반시민을 비롯하여, 국무부, 런던경찰청, 중앙정부 대표, 관련 각급 커뮤니티 대표 등이 참석했다. 한편 런던자치경찰위원회 측은 이를 토대로 4월부터 총기범죄대책 수립을 위한 공식조사를 시작했다. 이상과 같이 런던자치경찰위원회의 활동은 모두 런던 주민들의 대경찰 신뢰회복과 안심시키기 측면에 맞춰져 있다. 이처럼 자치경찰위원회는 해당 지역 경찰정책 수립을 위해 이런 활동을 일상적으로 수행하고 있다.

2. 민간인 경찰서 유치장 방문제도

1981년 런던의 브릭스톤 지역 도시소요사태의 여파로 인해 경찰이 구금한 사람들에 대한 열악한 처우 및 인권침해에 대한 비난이 비등해졌다. 당시 피구금자의 처우와 복지를 보장하며 그와 동시에 유치장 안에서 무슨 일이 일어나고 있는가를 둘러싸고 국민들을 안심시키기 위하여, 민간인의 경찰서 유치장 방문제도(Lay Visiting scheme)를 도입하여 시행하기 시작했다. 최근 한 컨설팅 결과에 따라 독립적 구금시설 방문제도(Independent Custody Visiting: ICV)로 명칭이 바뀐 경찰서 구금시설에 대한 이 민간인 방문제도에 대한 관련 업무는 바로 이 런던자치경찰위원회가 담당하게 되었다.

이 독립적인 구금시설 방문제도는 영국 전역에서 시민들의 대경찰 신뢰도 회복에 있어서 매우 중요한 제도로 정착되어 있다. 1999/2000 연도에 해당하는 한 해 동안 런던자치경찰청 관할구역의 경우 경찰 구금시설에 구금된 인원은 30만 7천 여 명에 달했다. 여기에는 살인 용의자에서부터 난민에 이르기까지 그 범위가 매우 다양하다. 이 제도는 런던의 각급 커뮤니티들이 다양성이 매우 큰 사회이며 경찰서에 일어나는 일들에 대해 비난하는 일들이 발생하기 때문에, 그 중요성이 보다 더 크다. 커뮤니티 구성원들이 직접 경찰서에 접근할 수 있다면 이런 비난과 공포심은 상당 부분 완화될 수 있으며, 경찰이 커뮤니티와 더불어 더욱 신중하게 업무를 수행하게 한다. 런던자치경찰위원회가 이 업무를 담당하기 시작한 것은 이 기관이 활동을 개시한 2000년 7월부터였다.

런던의 ICV는 32개 버로우 ICV 패널 위원회(Borough ICV Panel) 별로 운영되고 있다. 이 버로우별 ICV 패널 위원회는 해당 버로우 내의 다른 커뮤니티 협의단체들과 연대하여 경찰활동 현안들을 찾아내어 명확히 밝혀내는 역할을 담당한다(MPA 2001a, 2001b). 런던자치경찰위원회는 이에 대해 민주적 책임을 지며, 중앙에서 소요 자금을 지원하며 홍보와 소개를 하자는 정책제안에 대하여 심의를 진행한 바 있다. 이 방식에 따르면 몇몇 버로우 지역에서 이 제도가 당면하고 인원 충원문제를 해결하는데 도움이 될 것으로 전망했다. 결국 이 제도의 성패는 전혀 일상적이지 않은 이런 일에 자원해서 일주일에 두 시간 정도 짬을 내야 하는 일반 시민들에게 달려 있다.

일반 시민들 중에서 이 제도에 참여하기 위해서는 어떤 하나의 경찰서 유치장 혹은 병원 구금시설들 중에서 한 곳을 점찍어 불시 방문하여 어떤 일들이 벌어지는가를 조사하며 나아가 낯선 구금자들과 대화하는 과정에서 비난이나 공격을 당하지는 않을까 하는 점에 대해서도 용기가 필요하다.  ICV는 24시간 중 어느 때라도 경찰서 유치장을 방문할 수 있으며, 구금담당 경사와 대화하고, 방문자를 만나고 싶어 하는 구금자들과 대화하며, 마친 후 간단한 보고서를 쓰고, ICV 패널 위원회에 참석하면 된다.

여기에는 18세 이상으로서 런던에 거주하거나 직장이 있거나 공부하는 사람이면 누구나 지원할 수 있게 되어 있다. 실제 방문은 항상 두 명의 ICV가 한 조를 이루어 나서게 된다. 경찰서에 당도하면 유치장까지 안내를 받으며, 구금자들과의 대화는 구금담당 경찰관에게 보이기는 하지만 얘기하는 소리는 들리지 않는 장소에서 진행된다. 이들은 방문이 끝나면 보고서를 쓰며, 모든 ICV는 경찰이 주목해야 할 사항에 대해서는 즉각 우려를 제기하며 패널 위원회 회의에서 이를 논의하도록 제기할 권한을 갖는다. 지원서를 해당 지역 패널 위원회에 제출(무료우편)하면 적격자에게 면접을 거쳐 런던자치경찰위원회 측에게 임명을 추천하게 된다. 이때 예비교육과정을 거쳐야 하며 교육이 끝나면 공식 신분증이 발급된다. 실제 경찰서 유치장 방문 시 이 신분증을 지참해야 한다. 임명은 3년 단위로 이루어지며 갱신될 수 있다.

3. 경찰구금 중 사망사건 처리

앞서 지적한 것처럼 영국의 경찰서 유치장은 우리나라의 경우 경찰서 유치장과 검찰 산하의 구치소를 포함하는 개념이다. 영국에서는 수사권이 전적으로 경찰에게 있으며 기소권의 일부분까지도 행사하기 때문이다. 그런데 영국경찰이 체포나 수사 과정에서 사망사건이 일어나는 경우 스테판 로렌스 사건이나 영국에서 가끔씩 발생하는 도시 소요사태들에서 볼 수 있는 것처럼, 이로 인한 경찰불신 문제는 매우 고질적인 것으로 되어 있다. 세계 어느 나라나 대체로 정치인에 대한 불신이 매우 큰 것과 마찬가지로, 그리고 우리나라 경찰과 국민들 인식과는 정반대로, 사실 영국 시민들의 경찰불신 경향 또한 우리나라와 큰 차이가 없다.    그래서 우리나라에서 자치경찰을 도입하는 경우, 런던자치경찰위원회는 런던지역의 경찰구금 중 사망사건들에 대하여 조사와 수사가 어떻게 이루어지고 있는지 철저한 조사를 요구하고 이 문제에 관한 한 주도적 위치를 점하고 있다는 점에 유의할 필요가 있다. 런던자치경찰위원회 측은 이런 류의 사건에 대한 수사가 투명하며 공개적이고 공정하며 나아가 엄격하며 신속하고 실효성 있게 이루어져야 한다는 점을 명확히 하기 위해 노력하고 있다. 런던자치경찰위원회 측은 유가족들은 사건을 둘러싼 정황에 대해 명확히 알려주도록 해야 하며 이들은 모든 사실이 공개적이며 철저하게 조사되어야 비로소 납득하도록 해야 한다고 보기 때문이다.

<표> 런던지역 경찰구금 중 사망사건

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1998-9년               17명(6)

1999-2000년            16명(4)

2001-2년                 9명(4)

2002-2003년 중반까지   11명(5)

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(괄호 안 숫자는 흑인과 아시아계)

런던자치경찰위원회는 해당 경찰관의 정직, 징계조치, 런던경찰청이 유가족이 제기한 문제에 어떻게 대처했는가 하는 사항들을 모두 다룬다. 런던자치경찰위원회는 이 문제가 관련자가 속해 있는 계층과 인종의 감정과 정서를 크게 자극하는 문제라는 점을 올바로 인식하고 있으며, 이런 류의 사건들이 발생하는 경우 해당 사건에 대해 상당 기간 동안에 걸쳐 적극적인 자세로 대응한다.

이 문제는 2001년 초 경찰구금 중 사망사건을 다룬 다큐멘터리 영화 “인저스티스”(Injustice)를 둘러싼 논쟁에서 잘 드러난 바 있기도 하다.  당시 런던자치경찰위원회 측은 자체적으로 시사회를 갖는 등 경찰의 명예훼손을 우려하는 경찰노조의 집요한 상영 방해를 뚫고 이 문제를 공론화시키는 역할을 자처하였다.

영화 인저스티스는 1969년 이후 지금까지 경찰 구금중 사망자 1천여 명에 이르지만 유죄평결이 난 경찰관은 단 한명에 불과하며, 그 가족의 투쟁을 담은 다큐멘터리 영화이다. 이 영화의 공식 홈페이지는 www.injusticefilm.co.uk이다.

4. 경찰내부 인종차별 사건 청문조사

경찰현안에 대하여 런던자치경찰위원회가 청문회를 연다고 하는 것과 같은 일은 우리나라로서는 상상하기 힘들다. 우리나라 국회마저도 아직까지 경찰이나 검찰이 저지른 비리를 이유로 청문회를 개최했다는 소식을 듣지 못했다. 그리고 우리나라 기초지방의회는 물론 광역지방의회도 청문회를 손쉽게 개최하기는 힘들게 되어 있는 게 현실이다. 반면, 런던자치경찰위원회는 영국 하원 의회청문회가 그런 것처럼, 해당 분야 전문가나 형평성을 기하기 위해 외부인사를 골고루 청문위원으로 지명하여 청문조사활동을 벌이도록 하는 개방적인 자세로 임하고 있다는 사실은 매우 눈 여겨 볼만하다. 우리나라도 시도 자치경찰위원회 제도를 제대로 도입해서 나름대로 이런 역할을 어느 정도나마 해낼 수 있도록 해야 할 것이며, 이때 영국 자치경찰위원회의 이런 측면은 꼭 참고해야 하는 대목이 아닌가 생각한다. 그리고 그 대표적 사례는 런던자치경찰위원회 측이 비르디 사건에 대해 벌인 청문회였다. 이를 간단히 소개하면 다음과 같다.

2000년 8월 23일 영국의 고용법원 측은 거팔 비르디 경사(PS Gurpal Virdi)가 런던수도경찰청 측으로부터 인종차별을 당했다는 사실을 밝혀냈다. 거팔 비르디는 인도의 델리 태생으로서 8세 때 영국으로 건너와 미들섹스 지역(런던의 북서쪽 변두리 지역을 말함)에서 자랐다. 그는 1982년 5월 10일자로 런던경찰청에 입문했다. 1992년 9월 런던의 얼링 버로우 지구대로 자리를 옮기게 되었으며 1992년 11월 여기서 경사로 승진하였다. 그런데 1998년 1월 19일 경찰에 근무하는 많은 민간인 직원들이 각각 별도로 된 인종차별 내용의 글들을 받아보게 되었다. 당시 이 인종차별 글들은 경찰내부 우편전달체계를 통해 우송된 것으로 판단되었다. 이를 수사하는 과정에서 한 여성 백인 경찰관이 조사를 받았으나 혐의를 벗어났다. 이후 1998년 4월 15일 비르디 경사가 인종차별적인 증오 메일을 유포한 범죄 혐의로 체포되었다. 이어서 공공기소국 측은 이에 대해 형사기소를 진행하지 않기로 결정했으나, 2000년 2월 7일 비르디 경사는 징계법원에 출두해야 했으며 2000년 3월 3일 유죄가 확정되어 해임되었다.

그러나 2000년 8월 23일 비르디 경사는 런던경찰청 측에 대하여 고용법원에 소를 제기했으며, 고용법원 측은 비르디 경사가 그가 속해 있는 인종을 이유로 인종차별을 당했음을 판결했다. 이를 바탕으로 하여 비르디 경사는 경찰징계법원 판결에 대해 항소하였으며, 같은 해 11월 30일 런던경찰청에 의해 복직되었다. 이에 런던자치경찰위원회는 ‘지방정부법’ 제111조에 따라 2000년 9월 1일 청문회 개최를 결정하고 런던자치경찰위원(독립적 위원)인 데이빗 뮈르(David Muir) 목사를 위원장으로 하고 총 9명의 위원으로 구성된 청문위원회를 꾸렸다.

청문회 위원은 고문관 역할을 맡은 나브닛 돌라키아 경(Lord Navnit Dholakia), 패널 위원으로 지오프리 디어경(Sir Geoffrey Dear), 라하디카 바이논(Rhadika Bynon), 니콜라 윌리암스(Nicola Williams) 3명, 참관위원으로 비벌리 톰슨(Beverley Thompson), 아흐멧 라미즈(Ahmed Ramiz) 2명, 고급 정책고문관으로 수 하아퍼(Sue Harper) 등이다. 이 청문회를 통해서 런던경찰청 관계자가 패널 위원들에게 서면자료 혹은 구두설명을 했음은 물론이며, 정부기구인 직업표준국과, 경찰 고문 사무변호사 부서도 증언에 나서야 했다. 외부의 관련된 각계 공공기관 혹은 민간단체들도 증언에 나섰다. 여기에는 인종평등위원회, 조정화해자문위원회 등이 포함되어 있다. 활동기간은 9개월로 정해졌으며, 이 청문회 보고서는 2001년 12월 발표되었다(MPA 2001a).

이상과 같은 활동 외에도 영국의 자치경찰위원회는 경찰인력정책이나 경찰재정 문제는 물론 자치경찰청의 고위직 경찰관에 대한 임명과 징계 등을 담당하여 책임을 지고 있는데, 이런 활동들은 모두 우리나라 자치경찰론 시각에서 보면 매우 생소한 것들이다. 런던 이외의 지역도 마찬가지지만 영국의 자치경찰제도는 중앙정부 및 지방자치단체와는 별도로 구성되어 있는 독립적인 자치경찰위원회라는 기관을 통해 자치경찰에 대한 민주적 통제와 책임을 담보토록 하고 있다. 우리나라 검찰의 수사권 전부와 기소권 일부까지도 함께 행사하고 있는 영국의 자치경찰은 일반적인 경찰 기능 외에도 우리나라보다 강력한 권한을 가진 형사사법기관의 중추이기 때문에 우리나라보다 훨씬 더 강력한 민주적 통제 및 책임을 담보할 기관을 필요로 했을 것이라고 볼 수도 있다. 그러나 지방자치 및 지방분권 측면에 있어서도 이 글에서 제시하는 런던자치경찰위원회를 포함한 영국의 각급 자치경찰은 2004년 9월 우리나라 정부가 발표한 자치경찰제와는 근본적으로 그 궤를 달리하고 있음을 알 수 있다. 지역 수준의 자치경찰에 있어서도 어떻게 하는 것이 보다 더 지역 주민과 시민들의 신뢰를 얻을 수 있는가 하는 것을 능히 가늠해볼 수 있다.

IV. 우리나라 경찰의 민주적 통제책임제도 I : 자치경찰위원회 도입

우리나라 자치경찰제의 핵심은 기초냐 광역이냐의 문제를 논외로 하더라도 시도 혹은 시군구 자치경찰위원회 제도 도입여부에  달려있으며, 이 자치경찰위원회야말로 경찰에 대한 민주적 통제 기관의 핵심이다. 현재 정부안에서는 이를 배제한 껍데기 자치경찰제를 추진하고 있는 실정이다. 그런데 이 자치경찰위원 구성에 관한 논의는 우리나라에서는 그간 주로 누가 몇 명에 대한 임명권을 갖고 어떤 절차로 임명하느냐 하는데 모아져왔다. 물론 시도 혹은 시군구 단체장과 지방의회 등이 자치경찰위원 임명과정에 일정 정도 관여하도록 하는 것은 기조하는 법적기관이 그러한 권한을 행사토록 한다는 점에서 그리 문제될 것은 없다. 어쨌든 “자치”경찰의 핵심은 역시 어떤 절차를 거쳐 누구를 “지역주민의 광범위한 의사”를 반영한 자치경찰위원으로 임명토록 할 것인가에 달려 있다고 해도 과언이 아니다. 하지만 자치경찰위원회가 어떻게 하면 지역주민을 대표하는 민주성을 담보해내도록 할 것인가의 문제는 그간의 자치경찰도입 논의과정에서 의외로 주의를 기울이는 대상이 되고 있지 못해왔다.

영국, 미국, 일본 등이 경찰위원회라는 합의제를 채택하는 가장 큰 이유가 경찰의 정치적 중립성 보장에 있다는 지적(이황우, 우리나라 실정에 맞는 자치경찰제도, 자치경찰공청회 자료집, 1998, 14-15쪽)은 재음미해서 이해해야 할 것으로 보인다. 왜냐하면 민의반영과 주민의 행정참여 촉진을 기하면서도 비능률이나 책임전가 또는 이익단체의 활동무대화을 통해 발생하는 “민주주의 비용” 발생은 곧 다양한 정치적 입장, 문화, 인종 등을 최대한 반영해내는 경찰위원회 구성 상의 <주민대표성의 반영>에서 초래된 측면이 있기 때문이다.

다시 말해서 합의제인 경찰위원회 제도는 “정치적 중립성” 보다는 “주민대표성”을 최대한 보장하여 가능한 한 민주주의를 제대로 하기 위한 것으로 이해해야 할 것이다.

내각책임제인 영국에서 각급 자치경찰위원 17명중 과반수인 9명을 지방의회의원이 차지하도록 한다는 것은 우리나라로 친다면 시도지사와 시도의회가 합해서 자치경찰위원 중 과반수만을 선출해야 함을 뜻한다. 주민대표성은 주민들이 직접 선출한 지방의원을 통해 표현될 수밖에 없다. (국가경찰위원회의 경우 국민대표성은 대통령과 국회를 통해 표현되도록 해야 한다). 우리나라의 경우 향후 자치경찰제 논의에 있어서 자치경찰위원회의 주민대표성은 한마디로 전체주민의 공직선거를 통해 선출된 인사(단체장, 지방의원)가 과연 자치경찰위원 자격이 있는가, 있다면 실제 몇 명이나 참여할 수 있는가 하는 문제를 본격적으로 논의해야 한다.

영국의 치안판사 3인의 자치경찰위원 몫을 감안한다면 우리나라도 해당 지역에 소재하는 검찰과 법원의 검사와 판사를 자치경찰위원으로 선정 ․ 임명해야 한다(대륙법과 영미법 체계의 차이 및 우리나라에는 민간인 판사제도가 없다는 점을 인정하더라도). 그리고 영국의 독립적 자치경찰위원 5명을 감안한다면 지역별로 해당 지역치안, 행정과 재정, 학교폭력 등의 분야에서의 전문가나 시민단체 등에 대해 자치경찰위원 선임의 문호를 개방해야 할 필요가 있다. 이제 문제는 시민의 입장에서 자치경찰위원회 구성의 민주성과 경찰력 운용의 효율성을 어떻게 조화시켜 우리나라에 알맞는 자치경찰제 모델을 도출해낼 것인가 하는 문제이다. 과거 일본의 절충식 자치경찰제 논의로만 흘러 중앙정부, 지방자치단체, 경찰 등 정부기관 만의 입장만 고려하고, 시민의 입장에서 자치경찰에 대한 민주적 책임과 통제 및 이에 바탕을 둔 대국민치안서비스 강화를 위한 측면들은 제대로 고려하지 못해왔다. 이젠 시민의 경찰에 대한 민주적 통제와 책임 제도에 대해서도 논의할 수 있어야 한다.

예컨대 자치경찰위원회 구성에 있어 시민의 참여를 확대하고 주민대표성을 강화하려는 방안에 대해서는 애써 눈감고, 각급 자치경찰청장의 임명절차를 어떻게 할 것인가에만 너무 집착하는 것으로 비쳐졌다. 자치경찰위원회가 주민대표성을 건실하게 확보만 한다면 그런 문제는 어느 정도 희석될 수 있다. 자치경찰의 “자치”를 해석하는 과정에서 과거 우리나라 정치권은 자치경찰의 정치적 중립에 초점을 맞추어 단체장을 견제하려는 것처럼 보였으며, 정부는 지방자치단체장을 배려하려는 식으로 논의가 진행되어 왔던 감이 없지 않다. 기존 경찰조직은 아예 자치경찰 및 자치경찰위원회 제도 도입 그 자체를 애써 막아왔다. 이제라도 자치경찰제 논의와 실시에 있어서 민주주의 실현이라는 관점을 회복할 필요가 있다.

영국 경찰의 민주적 책임 논쟁 중에는 우리나라에서 1990년대 자치경찰제 논의 초창기에 이미 걸러졌던 것들도 있으며, 전혀 논의되지 않은 부분도 있다. 이때 대표적으로 시도 자치경찰위원은 주민 직선은커녕 시도의회나 시군구의회 의원 자신들이 맡아서는 안 되며 다만 정치인이 아닌 인사를 추천이나 선임만 할 수 있도록 하며, 이렇게 추천 혹은 선임된 이들로 하여금 시도 자치경찰위원회를 구성키로 한 점은, 주민직선의 지방의회 의원이 직접 자치경찰의 정책결정을 담당할 때 경찰활동의 민주적 책임을 가장 잘 확보할 수 있다는 영국이나 스웨덴의 경험과는 정면으로 배치된다. 물론 2004년 9월 발표된 정부의 자치경찰제 방안은 이마저도 전면 배척하고 있는 우를 범하고 있다.

다른 한편 기왕의 자치경찰제 도입 논의과정에서는 단지 시도 자치경찰청장이 일선 경찰서장 임명에서 자치단체가 관여할 수 있는 폭을 둘러싼 논란만 일부 있었지, 기본적으로 주민여론을 제대로 수렴하기 위한 자치경찰위원회 구성 방안에 대해서는 사실 자치단체 쪽 역시 시도 자치경찰위원회라고 하는 새로운 독립적 경찰기관에 대해서는 그다지 환영하는 분위기만은 아니었다. 이 점에서 치열한 논쟁을 거쳐 절충안(전원이 지방의회 의원만으로 구성하지 않았으며, 일부는 중앙정부인 국무부의 관여까지 제도화하고 있다는 점에서)으로 시행되고 있는 현행 영국경찰의 민주적 책임 제도는 우리나라 자치경찰 모델을 확정하는데 있어서 여러 가지 측면에서 반면교사로 삼을 필요가 있으며, 제대로 된 자치경찰제 도입을 위해서는 어떻게 주민대표성이 있는 시도 혹은 시군구 자치경찰위원을 선임토록 할 것인가 하는 부분에 대해 보다 더 많은 관심을 기울여야 한다(문성호, 1999; 2004).

한편 국가경찰체제를 운영하는 우리나라 경찰의 경우 대통령 비서실, 국무총리실, 행정자치부, (검찰), 청렴위원회, 국가인권위원회 등에 경찰관이 파견 근무하고 있다. 국회와 정당, 각급 정부기관, 지방자치단체, 시민단체 등에 대해서까지도 정보획득 차원에서 경찰이 수시로 출입하고 있다. 이런 통로를 통해서 경찰정책이 국민여론을 수렴하여 결정되도록 하는 측면이 있을 수 있다. 나아가 국민 직선에 의해 선출된 대통령과 국회에 대해 경찰이 지시를 받거나 보고를 하고 있으니까 경찰민주화는 제도적으로 보장되어 있다고 할지 모른다. 실제로 몇몇 나라들이 우리나라와 같은 이런 국가경찰체제를 택하고 있는 것도 사실이다. 그러나 지방분권 차원에서 자치경찰을 도입하고 국가경찰위원회 제도를 도입하자는 근본 취지는 경찰에 대한 민주적 책임과 통제를 보다 더 강화하여 실효성 있게 하자는데 있다.

우리나라의 경우 일선 파출소 등 상당수 경찰관서가 지방자치단체 소유의 땅으로 되어 있다. 그러나 실제로는 일선 지구대나 치안센터(과거의 파출소)조차도 국가경찰 소속이므로 지방자치단체와는 아무 상관이 없으며 시의회나 구의회도 이런 최일선의 경찰활동에 대해 아무런 발언권이 없다. 우리나라에서 파출소 차원의 사소한 일조차도 국회에서 문제를 제기하지 않으면 주민들은 이를 논의할 공식적인 통로를 갖지 못하고 있는 실정이다. 이런 점을 시정하기 위해 자치경찰을 도입하자는 것이었다. 2004년 9월 발표된 정부안조차도 지금과 같은 국가경찰의 제도나 업무, 인력과 예산은 그대로 두기로 했다. 따라서 정부가 말하는 자치경찰(사실은 ‘자치경찰’이라고 이름조차 붙일 수 없는 수준임)이 도입되어 운영된다고 해도 경찰서와 지구대 및 치안센터 경찰활동에 대한 민주적 통제를 하거나 책임을 묻는 일은 지방수준에서 불가능하다는 점은 지금이나 마찬가지이다.

이렇게 우리나라 정부가 계속해서 고수하려는 국가경찰체제는 효율성을 극대화할 수 있는 장점이 있을지 몰라도 주민대표성은 크게 뒤진다는 것은 두말 할 나위가 없다. 그리고 영국의 경찰의 민주적 책임 논쟁에서 드러나는 것처럼 국가경찰체제의 효율성이라는 장점도 실상 경찰활동이 지역 자치단체에 대해 책임을 지도록 할 때 오히려 극대화될 수 있다. 우리나라는 1990년대 지방자치를 전면실시하면서 경찰도 자치경찰로 전환해야 한다는 논의가 다시 시작은 되었다. 1990년대 초 지방자치 전면실시와 함께 자치경찰이 도입되어야 했겠지만 당시에는 주민들이나 학계 쪽에서 경찰의 민주적 책임 측면에 대해 제대로 아젠다 형성을 거의 하지 못했다.

영국의 경우 나름대로 1970-80년대의 경찰의 민주적 책임제도 논쟁을 수렴하여 1997년 노동당이 재집권한 이후 1829년 이후 줄곧 국가경찰로 남아있던 런던경찰을 자치경찰로 전환할 수 있게 되었으며, 각종 공공기관들이 함께 경찰과 협력하여 범죄감소 역할을 담당하도록 하는 정책을 추진하고 있다. 앞서 영국 사례가 우리나라에게 시사하는 점을 다음 몇 가지로 정리할 수 있다.

첫째, 무엇보다 주목되는 현상은 우리나라 자치경찰제 도입 논의에 있어서 ‘경찰의 민주적 책임’을 둘러싼 논의 자체가 전혀 전개되지 않고 있다는 점이다. 실상 우리나라 경찰 및 경찰학계에는 경찰행정 분야만 있지, 커뮤니티 경찰활동이니, 더더욱 경찰에 대한 모니터링 및 경찰 모니터링 단체 등의 존재는커녕 경찰의 민주적 책임제도 확보를 위한 논쟁은 없는 실정이다. 한마디로 왜 자치경찰제를 해야 하는가에 있어서, 사실상 이것이 실질적으로 대통령 및 정치권에서 제기한 공약사항이기 때문이라는 점 이상의 동기를 찾아보기 힘들게 되어 있다. 이승만 대통령의 장기집권 및 4.19 혁명과 1970-80년대 민주화 운동 과정에서 기회 있을 때마다 제기되었던 경찰의 전문성과 중립성 원칙이 우리나라 헌법에 규정되어 있지 않은 탓에, 교육자치처럼 국가나 지방자치와 별개로 독립적 법인격을 갖는 자치경찰 기관을 구성할 수 없다는 일부 지적마저 나올 정도이다.

교육자치는 우리나라 헌법 제31조 제4항 “교육의 자주성․전문성․정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다”는 규정에 따라 공법상 별도 법인격을 가지는 교육자치를 할 수 있지만 예컨대 시도 자치경찰체는 그와 같은 독립적인 법인격을 가질 수 없다는 주장이 있다. 제1공화국 말기 및 4.19 이후 등 몇 차례에 걸쳐 경찰의 중립성을 보장하는 헌법 개정 시도가 있었으나 좌절된 바 있는 우리나라 실정에서 자치경찰을 하게 되면 곧바로 시도지사와 시도의회 등 정당공천을 받을 수 있는 인사들로 구성된 지방자치단체로부터 독립성을 가질 수는 결코 없다는 의견이 있다. 그러나 다른 한편 경찰조직을 어떻게 편제토록 해야 한다는 헌법 규정이 전혀 없으므로 법 제정 혹은 개정을 통해 지방자치단체로부터 별도의 독립된 지위를 부여할 수 있다는 의견도 있다(이석연 변호사 자문 2003. 7. 24.). 필자는 자치경찰을 하면 현행 헌법상 필시 지방자치단체에 예속될 수밖에 없다고 주장하는 것은 자치경찰을 극구 반대하기 위한 잘못된 법 해석이라고 본다. 이와 관련하여 영국의 경우 런던자치경찰위원회는 특별히 경찰재정과 관련하여 런던지방정부와 하나로 통합되어 있는 반면, 나머지 지역은 각급 자치경찰위원회가 각 카운티 지방정부와는 전혀 별도의 독립된 법인격을 갖도록 되어 있다.

둘째, 자치경찰을 도입할 때까지 만이라도 경찰이 주도하는 ‘커뮤니티 경찰활동’(community policing)이 활발하게 전개될 수 있는가 하는 문제이다. 영국 정부의 의도야 어디에 있었든지 간에 영국 전역에서 시행되고 있는 ‘경찰과 커뮤니티간 민경협의회’ 활동은 런던경찰이 자치경찰로 전환되기 훨씬 이전부터 사실상 자치경찰제와 같이 고도 수준의 경찰활동을 전개토록 하였다. 말하자면 가능한 한 주민이 동의하는 경찰활동을 전개하기 위해 노력해왔다. 런던의 자치경찰제 도입은 어찌 보면 이 민경협의회의 주도권을 단지 지금까지 경찰이던 것에서 벗어나 주민대표 즉 런던자치경찰위원회로 되돌려준 것에 불과하다고 볼 수 있다. 물론 정확히 과반수(23명 중 12명)를 차지하는 런던시의원 몫의 자치경찰위원을 제외한 독립자치경찰위원(7명, 나머지 4명은 치안판사 몫의 자치경찰위원임) 선임에 대해서는 중앙정부인 국무부장관이 부분적으로 개입토록 하고는 있다.

그러나 현재 우리나라는 자치경찰제를 곧 도입하겠다고 하면서도 사실상 경찰정책을 결정하는 경찰과 주민간 합동기구가 전무한 실정이다. 자치경찰제는 관련 법령만 만들어져 통과하면 갑자기 어느 날 도입될 수 있는 그런 것은 아니다. 한편 영국의 커뮤니티 경찰활동 사례가 소수인종 문제에 대처하기 위한 것이라고만 보고 우리나라는 아직 인종 문제가 표면화되지 않았다고 안심해서는 안 되며, 오히려 이 문제는 우리나라에 있어서도 국민들 상당수를 차지하는 경제적 약자 계층과 소수자들에게 직접 해당되는 것임을 인식할 필요가 있다.

사실 현재 우리나라 경찰에는 전세계적으로 보편화되고 있는 ‘커뮤니티 경찰활동’을 전담하는 경찰 내부 전담인력이나 전담부서가 존재하지 않는다(물론, 외국에서는 찾아보기 힘든 과거 우리나라 파출소 제도야말로 커뮤니티 경찰활동의 가장 전형적인 제도라고 보는 주장이 없는 것은 아니다). 커뮤니티 경찰활동을 보다 실질적으로 할 수 있도록 하기 위해 자치경찰의 민주적 책임을 담보하는 제도가 강화되어야 한다는 논의를 통해 경찰발전과 법질서 분야의 참여민주주의를 강화해나가고 있는 영국과 달리, 우리나라는 기왕에 경찰법에 규정되어 있는 시도 지방자치단체와 시도 지방경찰청간 협력을 위한 치안행정협의회(우리나라 경찰법 제16조)조차 사문화시키고 있으며 경찰위원회 역시 형식상의 기구에 머물러 있는 실정이다.

물론 자치경찰을 미국처럼 지방자치단체 소속이나 산하에 두는 형태의 자치경찰제로 하지 않는 이상 끊임없이 경찰에 대한 주민통제가 논란의 대상이 될 가능성이 없진 않다. 영국의 경우 자치경찰위원회가 카운티 지방정부(우리나라 시도 지방자치단체와 시도의회)와 전혀 별도의 법인격으로 운영되고 있음에도 불구하고, 자치경찰위원의 과반수가 주민직선의 지방의원으로 구성토록 하고 있는 점은 경찰의 민주적 책임 확보를 위해 시사하는 바가 적지 않다. 물론 그 경우에도 자치경찰제 도입과 별도로 현재의 시도 치안행정협의회의 정상화가 이루어져 자치경찰위원회와 병행해서 운용하는 것이 바람직하다고 본다.

셋째, 우리나라에서는 1990년대 기왕에 일반지방행정 분야가 지방자치를 하게 된 마당에서 지방자치와 지방분권의 외연확대를 위한 측면에서 자치경찰제 도입이 추진되고 있는 실정이다. 그러나 경찰활동의 주대상이 되는 계층(대표적으로는 이른바 ‘경찰의 밥’에 속한 계층들)의 필요에 부응하는 경찰서비스 확보라는 각도에서 이들의 적극적인 경찰정책 결정에의 참여유도라는 차원은 크게 결여되어 있다. 부분적으로 그 이유는 이 계층의 조직화가 미진하기 때문이라고 볼 수 있다.

넷째, 우리나라의 경우 경찰 측도 자치경찰제가 되면 지역 토호세력에 의해 경찰활동이 농단 당할 수 있다고 우려하고 있다. 그러나 국가론 논쟁에서 드러난 바 있는 것처럼 경찰 그 자체가 해당지역 유력계층이나 자본가의 이해관계를 일상적으로 대변하는 측면에 대해서는 그럼 어떻게 하면 경찰이 그렇게 하지 못하도록 견제할 것인가, 그리고 우리나라에서는 요원한 상태인 경찰노조 등과 같은 경찰이익대변단체를 어느 수준에서 허용하며 경찰의 정치화는 어떻게 막을 것인가와 관련된 구체적인 방법론 측면에 대한 논의가 전무하다시피 한 것이 우리나라 자치경찰제의 논의의 현단계이다.

다섯째, 우리나라에서는 경찰테크놀로지 발달의 성과 그 자체도 의문스러우며, 전문직업인으로서 경찰의 판단을 존중해달라는 주장은 영국에서 경찰의 각양각색으로 표출된 정치화 흐름과 정확히 맞물려 있다는 점에서 이를 근거로 경찰의 민주적 책임 제도를 되도록 배제하려 하는 주장은 설득력이 떨어진다. 더욱이 경찰정책 결정은 경찰에 내맡겨질 성질이 아니며, 영국의 경우 경찰 아닌, 의회와 국무부장관, 자치경찰위원회 소관사항으로 되어 있고, 국가경찰제인 우리나라도 형식상 국민 직선의 대통령과 국회가 이를 담당은 하고 있다. 그러나 중앙 경찰청장직에 현직 경찰관만을 임명해온 기존 관행을 바꿔 현직 경찰관이 아니더라도 청장 직을 맡을 수는 있도록 하여 경찰문민화도 꾀해야 한다. 어쨌든 문제는 지역주민이 자치경찰의 경찰정책에 대해 참여하는 수준을 어떻게 내실 있게 확충할 수 있겠는가 하는 점이다.

여섯째, 수사권은 물론 일부 기소권까지 보유하고 있는 영국경찰과 달리 우리나라 경찰의 경우 이미 경찰이 기소권은 물론 없으며 수사권 행사조차 검찰의 지휘를 받아야 하는 상황에 있기 때문에, 당장 자치경찰로 전환한다 해도 기소업무의 전국적 통일성은 아무런 문제가 발생하지 않는다. 따라서 우리나라는 이점에 관한 한 역설적으로 2000년에야 비로소 자치경찰로 전환한 런던경찰청보다 오히려 자치경찰로 전환하는데 훨씬 더 유리한 위치에 있다. 한편 영국에서는 경찰에게 재량권이 크게 부여되어 있다는 것과 관련하여 경찰력 배치에 관한 측면의 민주적 책임 확보가 매우 중요한 쟁점으로 부각되어 있는데, 바로 이 경찰인력배치 정책에 관한 한 자치경찰위원회 측의 권한으로 하거나 실질적인 협의를 하도록 해야 한다는 논점은 우리나라 자치경찰제 도입에 있어서도 크게 시사하는 점이 아닐 수 없다.

우리나라에서도 풀뿌리 주민들과 학계와 관련 전문가들이 주민대표성 측면에서 보다 충실한 자치경찰의 도입과 시행의 필요성을 제기하고 논의를 전개할 때라야 비로소 자치경찰제 도입 논의가 주민대표성이라는 측면을 보다 더 진지하게 고려한 가운데 이루어질 수 있다. 시민과 지역주민들의 참여를 최대한 보장하기 위해 자치경찰위원회를 반드시 설치해야 하며, 자치경찰을 ‘시도나 시군구’ 소속이 아닌 ‘시도나 시군구 자치경찰위원회’ 소속으로 두도록 해야 한다. 이때 이전 방안에서처럼 시도지사나 시도의회가 추천한 고작 5명 남짓의 광역시도 자치경찰위원회 제도나, 아예 이런 주민참여제도마저도 원천적으로 배제한 채 단지 기초자치단체의 한 부서로 설치토록 한 이번 정부안 등은 ‘경찰의 민주적 책임’ 구현을 위한 자치경찰제도의 정신과는 정면으로 배치된다.

뿐만 아니라 경찰민주화의 핵심인 자치경찰위원회는 시민과 지역주민의 참여를 활성화하는 동시에 보다 실효성 있는 대변기관이 되도록 하기 위해 가능한 한 그 수가 많도록 해야 한다. 시민과 지역주민의 참여를 활성화하는 구심점이 되도록 해야 하기 때문이다. 민주주의 원리상 대표는 많을수록 여론을 보다 더 잘 대변할 수 있기도 하다. 예컨대 서울과 제주도는 그 규모에 차이를 둘 수밖에 없으나, 인구가 1천만 수준인 서울시의 경우 경찰서 수가 31개소인 점에 비추어 서울시 자치경찰위원 수는 적어도 31명 이상이라야 한다. 제주도의 경우 경찰서가 2개에 불과하지만 제주도 자치경찰위원 수도 5명 정도는 되어야 한다. 그리고 자치경찰위원 선임방식은 당장 주민직선으로 뽑는 것이 대의민주주의의 원리 및 현실적인 측면에서 여러 가지 제약이 있으므로 런던자치경찰위원의 예에 따라 주민직선(정확히 과반수) 지방의원들과, 시민단체의 선임 및 사법기관의 참여 등 다양한 방식을 동원토록 하는 것이 바람직하다.

예컨대, 서울시 자치경찰위원 총수를 35명 정도를 할 필요가 있으며, 이때 정확히 과반수인 18명은 서울시의회 및 각급 구의회 합동회의에서 선출토록 하며, 13명은 인권․시민․여성단체, 범죄피해자단체, 경제단체, 노동계, 교육기관이나 교육단체, 회계 전문가 등으로 선임토록 하고, 나머지 4명은 서울지역에 있는 법원 ․ 검찰 ․ 변협 등에서 현직 판검사와 변호사 중에서 선임토록 하는 것이 바람직하다. 물론 이때 13명과 4명의 선임과정은 각부문에게 최대한의 자율성은 주되, 중앙정부기관이 그 공정성을 담보토록 하면 된다. 각 시도 자치경찰청장 임면권은 기본적으로 각 자치경찰위원회가 갖도록 하되, 중앙정부 동의를 거치도록 한다.

그리고 각급 자치경찰위원회는 경찰의 각 분야별로 활발한 소위원회 활동을 통해 주민여론을 집약하여 지역에 맞는 경찰활동이 이루어지도록 함은 물론, 합리적인 경찰력 배치 및 재원배분을 통해 효율적인 치안서비스를 제공하는 주체가 되도록 해야 한다. 자치경찰에 대한 중앙정부의 통제는 인사권이 아닌, 예산의 효율적 배분 및 집행에 대한 철저한 감찰과 감사 및 평가를 통해 이루어지도록 하는 것이 바람직하다.

VI. 우리나라 경찰의 민주적 통제책임제도 II : 국가경찰위원회 도입

1. 각종 위원회 제도와 시민참여 형태들

우리나라 경찰은 대통령, 국무총리, 행자부장관, 국회(인사청문회) 등으로 이어지는 민주적 통제책임 절차를 갖고 있다. 예컨대 행자부(인력), 재경부와 기획예산처(예산 등), 조달청(장비 등), 대통령 경호실(APEC), 법원(수사 적정성, 영장, 유무죄 판단), 검찰(경찰수사지휘, 영장신청) 등도 일정한 관련을 맺고 있다. 그러나 이는 시민들이 선거를 통해 대통령과 국회를 선출함으로서 구성 임명되는 정부기관들을 통한 지극히 형식적이며 간접적인 방식이다. 한편, 우리나라에서 경찰활동에 대한 시민참여는 범죄신고와 경찰관서를 제외하면, 정부 국무총리실 및 각부처, 국회, 언론, 시민단체, 그리고 국가인권위원회, 청렴위원회, 감사원 등을 경유하는 것 외에는 제도화된 게 거의 없다. 그리고 각종 전문성을 갖춘 민간인 직원이 경찰인력의 30% 정도를 점하며 이들이 부청장까지 승진할 수 있는 영국 등과는 달리 우리나라 경찰은 민간인의 경찰 채용실적이 극히 미미한 실정이다. 다만 최근 치안연구소 소장직을 개방형으로 공모했을 따름이다. 민간 개방직도 경찰청과 지방청 감사관, 경찰대학장, 전산국장, (경무)기획국장, 회계책임자, 각급 경찰관서 청문감사관, 민원실장 등으로 과감하게 확대할 필요가 있다. 심지어 획기적으로 경찰을 개혁하기 위해 한시적으로라도 청장을 비경찰 출신으로 임명하는 것도 한 방법이 될 것으로 본다. 이 경우 법령상 아무런 문제가 없다.

다음으로 현재에도 우리나라 경찰은 여러 가지 위원회 제도를 운영하고 있다. 경찰위원회를 비롯하여 경찰혁신위원회(18명, 이 민간기구는 사실상 50명에 달하는 경찰청 조직 확대를 뒷받침했다는 것 이상의 의미를 갖기 힘들다), 수사권조정자문위원회, 감사위원회, 경찰과거사진상조사위원회 등이 있다. 그리고 소년범 수사시 전문가를 참여(서울 송파서, 경기 수원중부서)하게 했으며, 명예경찰 포돌이 포순이 소년단과 시민경찰학교를 운영한다든지, ‘인권강사 풀’제를 운영(2,195회, 연인원 35만 명)한다든지, ‘민경 반부패 협력체제 활성화 방안’(04.4)을 통해 반부패 시민단체의 참여(각급 경찰서 행발위 청문분과위)를 유도한다든지, 인터넷 명예경찰관 (230명) 제도 등을 운영하였다. 혁신전략수립 자문 및 전문기법 교육을 위해, 형사정책연구원(OECD 국가의 치안역량 비교연구), 유한킴벌리 인력개발원, 백상경제연구원(치안비용 연구, 서울경제신문 부설), 가치혁신연구소(한국경제신문 부설) 등의 협조도 받았다(2005 경찰백서). 각 경찰서 단위로 ‘행정발전위원회’, 보안자문위원회, 정보자문위원회, 자율방범대, 시민경찰학교 등을 운영하기도 했다.

이중 가장 폭넓게 운영되는 행정발전위원회의 경우, 교수, 변호사, 시민/단체, 의사약사, 전문인, 언론인, 종교인, 자영업 등 민간인으로 구성(2004년 233개서 6,517명)했으며, 경찰 행정발전사항 발굴, 청소년 대상 불법행위 적발과 제보 및 선도, 경찰관 불법/부조리/불친절 행위 시정요구 등(행정, 선도, 청문 등의 3개 분과위)의 활동을 하고, 경찰업무 단속현장(음주운전, 유흥업소단속, 각종 캠페인 등)에 참여하며, 전화응대 상황을 점검(표창 11건, 징계 0건)했으며, 주민만족도를 조사(105회 550명 등)함으로써, 경찰업무의 투명성을 제고하고 경찰업무의 투명성을 제고하고 경찰 행정발전을 위한 제언을 하는 등 민경친선을 위한 활동을 벌였다고 자체 평가하고 있다(2005 경찰백서 408-9쪽). 일반 국민의 시각에서 이들은 전시행정이나 동원 및 민폐라는 비판이 가해지거나, 경찰 내부적으로는 공정하지 못한 법집행을 압박한다는 등의 문제점을 지적하는 경우도 적지 않다.

시민단체들은 인권연대를 비롯하여 여러 단체들이 각각의 이슈들에 따른 경찰활동 감시, 비판, 참여 활동을 벌이고 있다. 그러나 경찰정책과 관련해서는 국가인권위원회 협력을 받아 ‘인권연대’와 ‘시민의 신문’ 측이 ‘연속 경찰정책토론회’를 벌이며, 경찰관련 학회의 활동과 ‘참여자치연대’ 측의 자치경찰 방안에 대한 문제 제기 외에는, 수사권 조정이나 인력 확충 등 경찰기관 스스로나 정치권이 적극적인 시민참여 없이 아젠다 형성을 주도해왔다. 법원검찰 등 사법개혁 분야에 비해 시민사회 영역의 경찰감시 내지는 경찰정책 대안 마련활동들은 극히 미미한 실정이다. 수사권과 관련해서는 사법개혁네티즌연대, 경찰대동문회, 폴네티앙, 대법원, 민변, 변협, 사개추, 행자부, 법무부, 경찰청, 검찰청, 수사권조정자문위원회 등이, 근속과 관련해서는 ‘무궁화클럽’, 행정개혁시민연대, 각정부부처 등이 목소리를 내는 정도에 그치고 있다.

2. 경찰위원회 문제점과 대안

우리나라는 미군정시대 중앙경찰위원회와 시도경찰위원회를 두려 했으나 좌절되었다. 당시 경찰총수는 ‘경무부장’(초대 경무부장 조병옥)으로 장관급이었다. 4.19 이후 한때 시도되었으나 실패했으며, 1991년 경찰청 승격 시 형식적이며 아무런 원칙도 없는 경찰거버넌스 구조인 현재의 경찰위원회 제도가 탄생하기에 이르렀다. 김대중 정부는 국가경찰위원회와 시도자치경찰위원회를 두어 자치경찰을 도입하려 했으나 포기했으며, 노무현 정부는 경찰위원회에 관한 한 국가경찰 수준이든 자치경찰 수준이든 말조차 꺼내지 않고 있는 실정이다.

먼저 현행 경찰위원회의 문제점을 보면 다음과 같다.

경찰위원회는 1990년대 초 경찰청 승격 당시 경찰 중립화와 민주적 운영을 위하여 라는 명분 아래 만들어졌으나, 처음부터 자치경찰 도입을 포기하면서 국가경찰 수준의 민주적 통제나 책임 제도와는 한참 거리가 먼 그저 상징적이며 형식적인 구색 맞추기 경찰위원회를 도입하는데 그쳤으며 오늘에 이르고 있다. 경찰위원회는 합의제 경찰관청으로서, 외국의 경찰위원회처럼 경찰청을 소속기관으로 두어야 하며 명령과 규칙제정권 등의 준입법권과 경찰인사권을 보유해야 맞다. 그러나 우리나라 현행 경찰위원회는 전혀 그렇지 못하다. 경찰청장 임명제청 동의권도 명목에 불과한 실정이다.

앞에서 논의한 것처럼 경찰에 대한 민주적 통제를 위해서는 경찰위원회가 국민(혹은 주민) 대표성이 있어야 하나, 행자부장관 제청으로 국무총리를 거쳐 대통령이 임명하는 현재의 경찰위원으로는 제대로 된 대표성이 있다고 보기 힘들다. 현재 법조계, 언론계, 학계, 여성계, 시민단체 인사 등 골고루 분포되어 있다고는 하나, 경찰위원은 선출된 권력도 아니고 선출된 권력(국회)의 동의를 거치지도 않는 등 절차상 문제가 적지 않다. 아래에서 지적하는 문제점들은 모두 바로 이렇게 경찰에 대한 민주적 통제책임 제도를 시행하지 않으면서 겉으로만 그저 그런 시늉을 하기 위한 타협적이며 기만적인 제도 도입에서 비롯된 것이라고 봐야 한다.

경찰위원회 심의의결 범위가 경찰법 9조와 시행령 5조에 ‘경찰행정의 주요정책’으로 되어 있어서 모든 법령, 훈령, 예규가 포함되게 되어 있으나, 경찰청의 안건상정은 전혀 이를 지키지 않고 있다. 경찰위원회가 법상으로는 주요정책 심의의결기관으로 자리 매김되어 있으면서도, 위원구성은 이를 담보할 만한 절차나 강제규정을 정해 두지 않고 있는데, 이는 경찰위원회 출범 당시부터 안고 있는 허구적이며 애매모호한 위상에서 기인한다. 한편, 경찰위원회 심의의결 안건의 부의 주체는 거의 전적으로 경찰청에 한정되어 있으며, 경찰위원회가 경찰청에 대해 부의 요구를 해도 거부하는 경우 이에 대응할 길은 없게 되어 있다. 경찰위원회 심의의결은 해당 정책이 집행되기 이전에 이루어져야 함에도 불구하고, 경찰위원회 심의의결 없이 경찰청이 이를 선집행하는 경우가 비일비재하며, 심의의결 자체도 통과의례에 불과하다. 경찰위원회가 심의의결한 사항에 대해 집행기관인 경찰청은 이에 기속해야 하나, 현실적으로 그리고 법적으로 이 기속력을 담보할 방법이 없다. 경찰위원회가 중요한 경찰정책 심의의결에 앞서 공청회 등을 통하여 전문가와 이해관계인, 일반 시민의 의견을 적극 수렴하는 절차가 전혀 없다는 점에서, 명목상 경찰위원회가 있다고는 해도 경찰활동에 대한 민주적 통제는 원천적으로 차단당하고 있다고 봐야 한다.

한편, 경찰위원회가 민주적으로 경찰을 통제하며 국민을 위한 경찰이 되도록 하기 위하여 경찰위원 자체적인 의안발의권이 있기는 하나, 실제로 이를 행사한 적이 없다(경찰위원회 운영세칙 제정과 개정안 발의 건 외에는 전혀 없음). 그 원인을 경찰위원의 전문성과 보좌인력 부재에서 원인을 찾을 수도 있지만, 사실상 기속력과 집행력 부재 및 실질적인 민주적 책임과 통제 제도 배제라는 근원적인 이유 때문이라고 봐야 한다. 기본적으로 현행 경찰위원회는 유명무실하며 국민혈세를 낭비하고 있으므로, 이른바 ‘민의수렴’ 절차라는 겉치레에 불과한 현행 경찰위원회 제도는 전면 폐기하고, 대신 자치경찰 도입과 더불어 실질적인 국가경찰위원회를 도입토록 경찰법을 전면 개정해야 한다. 현재 노무현정부가 별도의 자치경찰법 제정을 추구하고 있으나, 이는 이른바 ‘실현가능성’만을 염두에 둔 편의주의 발상에 불과하며 경찰법 전면 개정을 통한 국가경찰위원회 및 각급 자치경찰위원회 구성과 운영에 관한 관련 조항을 시급히 만들어 시행할 필요가 있다.

이때 개선방향은 먼저 경찰위원회 설치목적에 맞게, 합의제 경찰행정 관리기관으로 자리매김하도록 해야 하며, 명칭도 각 시도 혹은 시군구 자치경찰 도입과 더불어 ‘국가경찰위원회’로 조정하는 것이 필요하다. 그러나 자치경찰제 실시 이전에라도 먼저 100% 전세계적으로 유례없이 강력한 국가경찰로 되어있는 우리나라 경찰에 대한 민주적 통제책임 제도를 마련하기 위하여 국가경찰위원회 만이라도 먼저 도입 시행하는 것이 필요하다. 이때 소속은 국무총리 소속으로 하는 것이 바람직하다. 이는 부처간 업무조정, 대국회 책임성 등에서 그러하며, 1994년 12월과 1996년 발의된 경찰법 개정안(정균환 외 97인)도 국무총리 소속으로 하기로 한 바 있다. 이렇게 국가경찰위원회가 합의제 관청인 국가경찰관리기관으로 승격되지 않더라도, 경찰의 인권침해, 부정부패, 불공정한 업무처리 등에 관한 민원이나 주민의 고충을 접수하여 이를 처리하는 시민감시기관 내지는 IPCC 등과 같은 경찰옴부즈만 역할을 겸하도록 제도화할 필요가 있다. 물론 이때에는 국가인권위원회, 청렴위원회, 신설이 논의되는 공수처 등과 중복을 피하도록 해야 한다.

그리고 소속을 격상시키고 국가경찰위원장을 국무위원으로, 위원을 정무직으로 하더라도 국가경찰위원이 어디까지나 ‘선출되지 않은 권력’ 중에서 선임되는데 불과하므로 이를 보완하기 위하여 국가경찰위원 전원에 대하여 국회의 동의를 받도록 하거나, 위원장만이라도 국회 동의를 거치도록 하고 위원은 위원장이 제청토록 하는 개선안도 고려해봄직하다. 과거 국가경찰위원회 안에서 위원장과 상임위원 1인을 포함하여 3인은 국무총리가, 2인은 국회의장이, 2인은 대법원장이 각각 추천하고 국무회의 의결을 거쳐 대통령이 임명한다고 규정한 적도 있으나, 위원수를 9인으로 하면서 선관위원이나 헌법재판관처럼 3부에서 각각 3인씩 추천하는 것으로 함으로써 독립성을 한층 더 제고할 필요가 있다. 한편, 국가경찰위원회 심의의결 사항에 대한 기속력을 담보하기 위한 제도개선이 필요하다. 대상의 구체화, 선집행 규제, 심의의결사항을 거치지 않은 주요정책의 무효화, 행자부장관의 재의요구 배제, 경찰청의 고의적인 집행기피에 대한 대응책 규정 등이 보완되어야 하며, 위원회 자체의 의안발의 활성화, 공청회를 통한 민의수렴 기능 강화, 심의의결사항의 적극 발굴과 부의 활성화 등의 대책이 필요하다.

이상의 개선방향과 유사한 내용을 담고 있는 방안은 이미 1994년 경찰법 개정안으로 국회에 발의된 바 있으며, 당시 법안의 국가경찰위원회 항목의 내용은 다음과 같다.

우선 국가경찰위원회는 국무총리 소속으로 두며, 위원장과 6인의 위원으로 구성하고, 위원장은 국무위원으로 보하며 위원은 정무직 국가공무원으로 보하고, 위원장 4인은 국회에서 선출된 자를, 2인은 국무총리가 제청한 자를 대통령이 각각 임명토록 했다. 임무와 권한으로 국가의 공안에 관계되는 경찰운영을 관장하고, 현재 경찰청이 담당하고 있는 모든 직무에 대하여 경찰청을 관리하도록 햐며, 각급 시도 자치경찰위원회와 긴밀한 연락을 유지하도록 했다.

시도지사 소속하에 시도자치경찰위원회를 두며, 시도 자치경찰위원회는 위원장을 포함하여 7인으로 구성하고, 위원 중 4인 시도의회 의원의 피선거권이 있는 자 중에서 시도의회에서 선출한 자를 시도지사가 임명하며, 위원장을 포함한 3인의 위원은 시도지사가 당해 시도의회 동의를 얻어 임명하되, 2인의 위원은 법관 자격이 있는 자랴야 한다고 규정했다.

그리고 경찰청은 국가경찰위원회 소속으로 두며, 청장은 국가경찰위원회 제청으로 국무총리를 거쳐 대통령이 임명하며, 특별시 자치경찰청장은 국가경찰위원회가 특별시자치경찰위원회 동의를 얻어 국무총리에게 제청한 자를 대통령이 임명하고, 각시도 자치경찰청장은 경찰청장이 시도자치경찰위원회 동의를 얻어 제청한 자를 국가경찰위원회가 임명토록 했다.

VII. 맺는 말

1994년 경찰법 개정안은 우리나라 경찰 거버넌스 구조에 국가경찰위원회와 자치경찰위원회 도입을 규정하고 있었다. 이렇게 자치경찰위원회와 함께 국가경찰위원회라는, 경찰에 대한 민주적 통제책임 제도를 규정한 경찰법 개정안은 1996년 이후 지금까지 전혀 발의되지 않았다. 물론 당시에는 경찰의 민주적 통제책임 제도라는 말 대신 “경찰의 정치적 중립성” 확보라는 말이 애용되었다. 어쨌든 1994년 경찰법 개정안은 실상 1989년 야3당 단일안(통일민주당, 평화민주당, 신민주공화당)과 대동소이했다. 그리고 1991년 초 3당 합당(민자당, 통일민주당, 신민주공화당)으로 인해 야3당 단일안은 물거품이 되고 말았으며, 1991년 민자당은 날치기로 경찰법 개정안(정부안)을 통과시키기에 이르렀고, 이는 야3당 단일안을 뒤집거나 물 타기 한 기형적인 경찰법과 경찰위원회(‘국가’라는 접두사가 빠진 것은 이때 자치경찰 도입을 정부여당이 거부했기 때문임) 제도의 탄생 및 경찰청 승격 등의 내용을 담고 있었다.

그래서 1994년 경찰법 개정안은 1989년의 야3당 단일안을 통해 국가경찰위원회와 자치경찰위원회 등을 담아 다시 발의하게 된 것이다. 이때 방안과 유사한 국가경찰위원회와 자치경찰 방안이 국회에 관련 법안으로 발의된 것을 기준으로 본다면, 1996년 새정치국민회의와 자민련 2당의 경찰법 개정 발의안이 마지막이 되고 말았으며, 이후 김대중 정부와 노무현 정부 들어서서 지금까지도 관련법안 발의 자체가 아예 실종되고 말았다. 현재는 국가경찰위원회와 자치경찰이 언제 시행될 수 있는지 그 빛이 전혀 안 보이는 실정이다. 이른바 ‘1987년 체제’는 수 년 후 지방자치 전면실시와 교육자치 차원의 성과는 가져왔으나, 경찰이라는 국가 물리력의 민주적 통제 책임 제도의 도입은 좌절되기에 이르렀으며, 이는 2005년까지도 지속되고 있다.

1989년 야3당 단일안은 일본식을 본뜬 한계가 뚜렷한 것이기는 하나 나름대로 국가경찰위원회와 자치경찰위원회를 도입코자 했다. 이것이 좌절된 이유에 대해서 1994년 경찰법 개정안 제안이유서는 다음과 같이 밝히고 있다. “해방이후 제5공화국 말 헌법개정시까지 경찰내부에서도 특히 정권변동기에 이 문제를 본격적으로 거론하였으나, 집권자 및 그 주변의 권력장치세력에 의하여 번번히 실패로 돌아가고 말았다. 제13대 국회 들어서 당시 국회의 과반수의석을 차지하고 있었던 야당은 경찰의 정치적 중립을 주요목적으로 하는 야3당의 공동 경찰법안을 마련하여 목전에 두었으나, 당시 두 야당이 화려한 변신으로 집권당과 합당을 하고 종전의 입장을 이유 없이 변경함으로써 한 순간에 물거품이 되고 말았다.”

2004/5 현재 정부안 역시 자치경찰제 아닌 ‘자치경찰을 사칭한 국가경찰제’라는 점, 국가경찰의 자치경찰 전환 아닌 신설로 국민혈세 부담가중을 초래한다는 점, 자치경찰위원회와 같은 민주적 통제책임을 담보할 기구를 전적으로 배제한다는 점, 광역자치단체에 대해서 자치경찰 설치를 전혀 고려하지 않고 있다는 점 등과 같은 결정적인 문제점들을 안고 있다. 하지만 국가경찰의 자치경찰 전환 및 자치경찰위원회 설치라는 조건이 갖춰진다면, 실시 규모는 행정계층이 단순화될 때까지 현행 시군구 자치경찰 형태도 무방하다.

2004년까지 10여 년 동안 주로 정치권을 중심으로 가다듬어져온 국가경찰의 자치경찰 전환 정책이 지금으로부터 불과 1년여 전부터 돌출하여 정부안으로까지 확정된 자치경찰 “신설론”은, 1990년대 지방자치 실시가 당시 국가가 임명하던 단체와 단체장을 그대로 두고 새로이 그 소속으로 선거를 통한 지방자치를 덧붙여 실시한 것은 아니었으며, 교육자치도 과거 임명제이던 시도교육감과 교육위를 그대로 두면서 덧붙여서 추가로 선거에 의한 교육감과 교육위원회를 두었던 형태는 아니었다는 점을 무시한 것이다. 현재 시군구 자치경찰 신설론이라는 정부입장이 확정되었다고는 하나, 행정계층 단순화 등과 같은 다른 이유들을 내세워 연기되고 있는 실정이나, 기본적으로는 정치권, 시민단체, 학계, 시도와 일부 시군구의 반대와 이의제기로 인해 정부가 입법발의를 못하고 있다고 봐야 한다. 정부는 정부안이 실현가능성 측면에 가장 큰 초점을 맞췄다고 주장하나, 최근 연기사태를 보면 결과적으로 정부가 말하는 ‘실현가능성’이란 자의적인 것에 불과하다는 점이 판명되었다. 이는 자치경찰 실시가 지방자치의 완성=민주주의의 확대라는 민주적 책임과 통제를 실현하는 것이며, 지방분권이야말로 자치경찰제를 실시하는 동기임을 무시한 결과이다.

한편, 국가경찰위원회는 자치경찰 도입과 관계없이 먼저 도입할 수도 있다. 자치경찰위원회 제도 도입 때까지는 국가경찰위원회 구성을 행정자치부장관, 법무부장관, 노동부장관, 교육인적자원부장관, 보건복지부장관, 해양수산부장관 등은 당연직 위원으로, 기타 민간 부문에서 당연직의 2배 수 정도를 위원(총 17명 내지 19명 정도)으로 선임하며, 위원장과 상임위원은 민간인 출신이 맡도록 하되, 대통령, 국회 등에서 동의 제청토록 하는 방안도 검토해 볼 필요가 있다. 일본의 경우 국가공안위원장은 총리가 겸직하며 스웨덴의 경우 장관급인 국가경찰위원장은 국가경찰청장이 겸직토록 되어 있다.

자치경찰의 경우에도 단체장이나 지방의회로부터 어느 정도 독립적인 자치경찰위원회를 두어야 나름의 독립성을 확보할 수 있으며, 이는 수사권독립을 추진하는 과정에서도 행정경찰에 의한 개입이나 청탁수사 논란을 어느 정도 막을 수 있게 해준다. 구성은 정확히 과반수(예컨대 서울시 자치경찰위원회를 35명으로 할 경우 18명)는 기초광역의원 합동회의에서 지방의원을 선임(17명)하며, 부시장(부지사) 1인은 당연직위원으로, 절반에 1명 모자라는 나머지 위원들은 시민단체, 해당 지역을 관할하는 현직 판검사 등으로 할 필요가 있다(영국 사례 참조). 시군구 단위로 자치경찰을 할 경우 위원수는 순찰지구대 수보다 조금 많게 하며, 시도로 할 경우 해당 경찰서 수보다 조금 많게 하는 것이 바람직하다.

이상과 같은 경찰의 민주적 통제 책임제도의 실현은 시민사회 영역의 적극적인 조직적 개입과 이를 바라는 경찰 내외부 세력 및 정부와 국회의 추진 속에서만 가능하다. 그리고 자치경찰위원회와 국가경찰위원회를 동시에 도입할 것인지, 둘 중 어느 하나를 먼저 도입할 것인지, 자치경찰의 경우 광역과 기초 어느 것을 먼저 할 것인지, 아니면 이중 어느 하나만 할 것인지 등에 대해도 좀더 세심한 검토가 필요하다(2005. 11).

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Home Office(2003), Building Safer Communities Together  (consultation paper).