[1부 토론문 3]

이른바 정책정보 수집의 문제점

- 정원(변호사, 인권연대 운영위원)

경찰 정보수집활동의 법적 근거로 경찰법 제3조, 경찰관직무집행법 제2조 제3호 등이 제시되고 있는데, 위 조항들은 모두 '치안정보의 수집'을 경찰의 직무(임무)로 정하고 있습니다.  따라서 '치안정보' 외의 정보에 관하여는 경찰이 이를 수집하거나 작성, 배포할 권한을 갖지 못한다고 하겠습니다.  그런데 경찰법, 경찰관직무집행법은 치안정보를 따로 정의하고 있지 않으므로, 위 개념의 구체적 의미 내지 범위를 어떻게 해석할 것인지가 경찰의 정보수집활동, 특히 정책정보수집활동의 적법성 여부를 판단함에 있어 핵심이 된다고 하겠습니다.

'치안'에 관한 국어사전상 일반 정의는 다음과 같습니다.  1. 나라를 편안하게 잘 다스리는 것.  또는 나라가 편안히 다스려지는 것.  2. 국가사회의 안녕과 질서를 유지ㆍ보전하는 것.(훈민정음 국어사전, 금성출판사, 2004).

이에 관해 경찰은 현재 이루어지고 있는 정보활동은 모두 치안정보의 수집에 포함되므로 적법하다는 입장입니다.  구체적으로 정보수집활동은 국민과의 관계에서 국민의 자유와 권리를 침해하는 구체적인 조치를 수반하지 않으므로 구체적 수권은 필요하지 않다거나, 경찰정보활동이 경찰의 목적 즉 국민의 생명과 신체 재산을 보호하고 공공의 안녕과 질서 유지를 달성하기 위한 범위 내에서 이루어지는 한 특별한 수권이 필요없다는 견해 등이 제시되고 있습니다.  그리고 경찰은 2003년경 정부정책에 대한 여론 탐색과 사회 갈등사안 분석업무를 포함한 고급정보 생산을 정보활동의 주된 목표로 삼겠다는 입장을 밝힌 바 있습니다.

이운주, 경찰학개론, 349쪽; 김상호 외, 경찰학개론, 717쪽(이진권 집필 부분)(이상 오병두, 경찰정보활동에 대한 검토, 경찰개혁연속 정책토론회 제5차 자료집, 16쪽에서 재인용).

허경미, 경찰정보론, 228쪽(오병두, 위 논문, 17쪽에서 재인용).

문화일보, 2003년 7월 19일자, 사찰 손씻고 정책 여론탐사 집중.  위 기사에 나타난 경찰의 정책정보활동의 모습은 다음과 같습니다.  지난 5월 교육행정정보시스템(NEIS)을 둘러싸고 전교조와 교장단간 갈등이 불거지자 정보과 형사들은 각 대학의 교육학과 교수들을 만나 보고서를 작성했다. 또 최근에는 콜금리 인하와 관련, 경제학과 교수들의 의견을 들었으며, 새만금공사 중단과 관련해선 법학과 교수 및 시민단체 관계자들을 만나기도 했다.  또한 서대문서, 성북서의 정보과 형사들은 최근 운동권 학생들의 동향 파악보다는 이 대학 교수들이 각 신문에 기고한 글과 학술논문 등을 구해 읽느라 진땀을 흘리고 있다.

하지만 이러한 경찰의 정책정보 수집활동을 적법한 것으로 평가하기는 어렵다는 것이 본 토론자의 견해입니다.

첫째, 정책정보 수집활동에 대한 법률상 근거가 부족합니다.  경찰은 치안정보를 수집할 수 있을 뿐인데, 치안정보는 범죄예방 및 수사와 관련한 정보로 한정하여 해석하는 것이 타당합니다.  그 이유는 다음과 같습니다.  경찰의 정보 수집활동은 기본권 침해적인 성격을 갖습니다.  그러므로 기본권을 침해할 수 있는 정보수집활동에 관한 법률의 해석은 엄격하게 이루어져야 합니다.  이에 관해 이운주, 김진권 교수 등은 정보 수집활동은 국민의 자유와 권리를 구체적으로 침해하는 조치를 수반하지 않기 때문에 법률상 구체적 수권이 필요없다는 입장을 밝히고 있습니다.  하지만 위 견해들은 국가의 침익적 행위를 제한적으로 해석한 19세기 말, 20세기 중반까지의 법학의 입장에 서 있는 것이 아닌가 생각됩니다.

적어도 최근의 헌법학자들 사이에서는 국가기관의 개인에 대한 정보수집활동이 기본권을 침해할 수 있다는 것에는 큰 이론이 없는 것으로 보입니다.  헌법재판소 역시 국가기관의 개인정보 수집은 '개인정보자기결정권'을 침해하므로, 이에 대한 제한을 가하기 위하여는 법률상 구체적인 근거가 마련되어야 한다는 점을 강조하고 있습니다.

인간의 존엄과 가치, 행복추구권을 규정한 헌법 제10조 제1문에서 도출되는 일반적 인격권 및 헌법 제17조의 사생활의 비밀과 자유에 의하여 보장되는 개인정보자기결정권은 자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 또 이용되도록 할 것인지를 그 정보 주체가 스스로 결정할 권리를 말한다.  개인정보자기결정권의 보호대상이 되는 개인정보는 개인의 신체, 신념, 사회적 지위, 신분 등과 같이 개인의 인격 주체성을 특징짓는 사항으로서 그 개인의 동일성을 식별할 수 있게 하는 일체의 정보라고 할 수 있고, 반드시 개인의 내밀한 영역이나 사사의 영역에 속하는 정보에 국한되지 않고 공적 생활에서 형성되었거나 이미 공개된 개인정보까지 포함한다.  또한 그러한 개인정보를 대상으로 한 조사ㆍ수집ㆍ보관ㆍ처리ㆍ이용 등의 행위는 모두 원칙적으로 개인정보자기결정권에 대한 제한에 해당한다(헌법재판소 2005년 7월 21일 2003헌마282 등 결정).

이처럼 정보수집활동은 필연적으로 개인정보자기결정권에 대한 제한을 가져오므로 반드시 법률에 구체적인 근거가 마련되어 있어야 할 것입니다.  과거에 정보수집활동 등 국가의 사실적 행위를 국민에 대하여 침익적인 행위로 파악하지 않은 것은 국가의 정보수집능력 등에 기술적인 한계가 분명했기 때문입니다.  하지만 최근의 기술 진보는 국가가 마음만 먹으면 국민 개개인의 정보를 수집하는데 있어서 어떠한 장애도 없음을 입증하고 있습니다.  개인자기정보결정권이 우리나라뿐만 아니라 대부분의 국가에서 기본권으로 인식되고 있는 것은 바로 이러한 시대 변화를 반영한 것입니다.  따라서 경찰의 정보수집 활동이 개인의 자기정보결정권을 침해할 우려가 있는 이상 그러한 활동의 근거는 법률로 구체적으로 정해져야 할 것입니다.  치안에 필요하다는 이유로 광범위한 정보수집을 정당화하는 것은 헌법에 반하는 주장으로서 타당하지 못하다고 생각합니다.

헌법재판소 역시 오늘날 현대사회는 개인의 인적 사항이나 생활상의 각종 정보가 정보주체의 의사와는 전혀 무관하게 타인의 수중에서 무한대로 집적되고 이용 또는 공개될 수 있는 새로운 정보환경에 처하게 되었고, 개인정보의 수집ㆍ처리에 있어서의 국가적 역량의 강화로 국가의 개인에 대한 감시능력이 현격히 증대되어 국가가 개인의 일상사를 낱낱이 파악할 수 있게 되었다.  정보화사회로의 이러한 급속한 진전에 직면하여 개인정보 보호의 필요성은 날로 증대하고 있다고 볼 때, 국가권력에 의하여 개인정보자기결정권을 제한함에 있어서는 개인정보의 수집ㆍ보관ㆍ이용 등의 주체, 목적, 대상 및 범위 등을 법률에 구체적으로 규정함으로써 그 법률적 근거를 보다 명확히 하는 것이 바람직하다.(헌법재판소 위 결정 참조).

헌법재판소는 개인정보자기결정권을 헌법상 기본권으로 승인하는 것은 현대의 정보통신기술의 발달에 내재된 위험성으로부터 개인정보를 보호함으로써 궁극적으로는 개인의 결정의 자유를 보호하고, 나아가 자유민주체제의 근간이 총체적으로 훼손될 가능성을 차단하기 위하여 필요한 최소한의 헌법적 보장장치라고 할 수 있다.(헌법재판소 2005년 5월 26일 2004헌마190 결정).

둘째, 경찰은 전국적인 정보망을 갖추고 있어 다른 국가기관보다 국민의 기본권을 침해할 가능성이 큽니다.  국가정보원이나 기무사와 같은 정보기관의 정치 사찰로 인한 폐해에 관하여는 우리 모두 공감하고 있으므로 더 강조할 필요는 없을 것입니다.  하지만 경찰의 경우 위 조직들보다도 훨씬 촘촘하고, 국민 개개인과 밀착된 접점을 가지고 있기 때문에, 정책정보 수집활동을 강화할 경우 다른 어떤 국가기관보다 국민의 기본권을 침해할 우려가 크다고 하겠습니다.

다소 과장된 표현이겠지만 '남의 집 숟가락 숫자까지 안다'는 것이 경찰 정보의 힘입니다.  경찰 관계자 스스로 우리 정보는 대민 접촉과 거대 정보망을 통해 수집된 밑바닥 정보인 만큼 다른 정보기관에 비해 신뢰도가 높은 편이라고 자신하고 있는 것을 보면 위 표현이 과장만은 아님을 알 수 있습니다.   이러한 경찰의 막강한 정보력은 적절히 견제되지 않을 경우 기본권을 침해할 우려가 크다고 할 것입니다. 경찰이 경찰의 수사권 독립 내지 조정 요구를 거부하는 주요 근거의 하나로 경찰의 광범위한 정보 수집 능력을 제시하고 있는데, 정책정보 수집활동은 이러한 논의상황에서 경찰에 불리한 측면으로 작용할 여지가 있다고 보여집니다.

문화일보, 2005년 6월 25일자, 저인망 파워 숫가락 숫자까지 안다?.

셋째, 경찰의 정책정보활동은 경찰의 정치화를 초래할 우려도 있습니다.  어떠한 정보활동도 중립적이지는 않습니다.  정보활동은 수집주체의 의사가 반영될 수밖에 없으며, 정보수집주체는 정보의 수요자, 즉 대통령 등 권력기관의 영향을 받지 않을 수 없습니다.  이에 관해 강기택 교수는 현재 정책정보는 정책의 문제점, 정책에 반하는 여론의 동향과 같은 객관성을 담보하는 정책 투입으로서 기능하고 있으므로 과거의 시각으로 경찰을 비판해서는 안된다고 주장합니다.  하지만 경찰의 정책정보가 과연 강기택 교수의 주장처럼 객관성을 담보하는 정책 투입으로서 기능하고 있는지 다소 의문이 제기된다고 하겠습니다.

강기택, 소위 '분리원칙'과 경찰 정책 정보활동에 대한 이견을 중심으로, 경찰개혁토론회 제5차 자료집, 38쪽.

예를 들어 헌법재판소의 결정 내용을 사전에 파악하기 위한 활동 같은 것이 정당한 정책정보 수집의 범주에 들어갈 수 있을지 의문입니다.  아래 인용한 신문기사는 지난 2004년 10월에 선고된 신행정수도건설 특별법에 대한 결정 내용을 국정원 및 경찰에서 미리 파악하기 위해 활발한 정보활동을 전개했고, 그 결과 파악에 성공한 것으로 보인다는 내용의 기사입니다.

21일 오후 2시 헌법재판소(이하 헌재)가 신행정수도건설특별법에 대한 심리 결과를 발표하기 하루 전에 청와대는 위헌 판결 정보를 보고받은 것으로 확인됐다.  청와대 관계자는 □국정원 고영구 원장이 평결 하루 전인 20일, 8대1로 위헌 판결이 날 것이라는 정보 결과를 청와대에 보고했다□고 말했다. 또 국정원 관계자도 이 같은 사실과 관련 □우리의 정보가 맞았다□며 사전정보 입수를 인정했다.  실제 20일 저녁 청와대 일부 관계자들은 □헌재에서 행정수도 이전 법에 대한 청구를 인용할 가능성이 있다□며 □이럴 때 어떻게 해야 하느냐□고 주위에 물어, 사전에 헌재의 위헌판결에 대해 알고 있었음을 시사했다.  앞서 고 원장은 지난 15일쯤에도 헌재의 심상치않은 분위기를 노 대통령에게 직접 대면보고한 것으로 알려졌다.  19일 갑작스럽게 헌재가 긴급기자회견을 자청해 결정일을 21일로 공고한 것은 경찰과 국정원 등을 통해서 헌재결정 내용이 외부에 유출된 것과 관련 있다는 분석도 나오고 있다.당시 법조출입기자들은 □겨우 선고일을 공고하려고 긴급기자회견을 여느냐□면서도 □무언가 있는 것 아니냐□며 촉각을 곤두세웠다.  국정원과 경찰 정보담당자 수십 명은 오래 전부터 헌재에 대한 정보수집에 나서 결정사항을 파악하는데 성공한 것으로 알려졌다.  21일 헌재의 위헌 결정 당시 정부측에서 신행정수도추진위원회의 대리인을 맡은 법무법인 태평양의 오금석 변호사만 참석하고 정부측 변호인단이 불참한 사실도 헌재 결정이 미리 알려진 반증이라는 해석도 나온다.(내일신문 2004년 10월 22일자 8대 1 결과 하루 전 알았다).

적어도 위와 같은 정보 활동이 국기가관 간 올바른 정책 결정을 위한 객관적 투입으로 기능한다고는 도저히 말하기 어려울 것입니다.  그리고 위 정보활동 사례에서 드러나듯이 경찰의 정보활동은 국민 모두를 위한 것 보다는 대통령이나 소수의 실력자를 위한 활동이 될 가능성이 충분합니다.

넷째, 경찰의 정책정보 수집활동은 전문성이 부족합니다.  경찰이 아무리 많은 인원과 노력을 투입한다고 하더라도 국가적으로 중요한 정책들에 관해 객관적인 분석을 수행하기 위한 전문성을 갖춘다는 것은 그리 쉬운 일이 아닙니다.  물론 경찰의 정보에는 정책에 관해 국민의 생생한 여론이 담겨져 있을 수 있다는 장점이 있습니다.  그리고 이러한 점 때문에 대통령을 비롯한 정책 담당자들이 경찰 정보를 선호하는 측면이 있음을 부정할 수 없습니다.  하지만 국민의 정책에 대한 반응을 꼭 경찰이수집해야 할 필요가 있는지 의문입니다.  국민의 여론 전달창구는 언론, 여론조사, 인터넷 등을 통한 직접적인 의견제시 방법 등 다양화되고 있습니다.  이러한 상황에서 경찰이 국민의 생생한 여론을 전달하는 창구가 될 필연적인 이유는 없다고 하겠습니다.  그리고 이러한 경찰의 광범위한 정책 정보 수집은 정책 담당 부서 스스로 발전시켜야 할 정책 평가 기능을 훼손하고 그 발전을 저해시킬 우려도 있습니다.

끝으로, 경찰의 정책정보활동이 어떻게 이루어지고 있는지 국민은 정확한 실상을 알고 있지 못합니다.  가끔씩 보도되는 신문기사들을 통해 그 대체적인 모습을 그려볼 뿐입니다.  도대체 어떠한 수준의 정보가 어느 범위에서, 어떤 방식으로 수집, 가공되어 누구에게 전달되는지에 관하여 아무런 정보도 국민은 갖고 있지 못합니다.  경찰은 과거 정치사찰을 중시하던 정보수집활동에서 벗어나 정책정보 수집활동을 함으로써 공익에 기여하고 있다는 주장을 내세우지만 실제로 그러한지 의문입니다.  과거 정치인들에 관해 작성한 존안파일을 이제는 시민단체의 주요 구성원들에 대하여 작성하는 것은 아닌지, 그들의 특정 사안에 대한 견해를 계속 업데이트하면서 정보를 축적해 나가고 있는 것은 아닌지 의문이 제기됩니다.  하지만 이에 관해 국민은 전혀 아는 것이 없습니다.  적어도 기본적인 활동 내용과 수집 내용은 검증받는 절차라도 시급히 마련되어야 할 것으로 생각합니다.