[토론문 1]

소위 ‘분리원칙’과 경찰 정책정보활동에 대한 이견을 중심으로

- 강기택(경찰대 경찰학과 교수)

I. 들어가며

종래 경찰의 정보활동에 대한 법률적 논의는 주로 그 개별적 수권규범의 필요성과 그 결론을 바탕으로 한 현행법체계의 적정성 등을 중심으로 이루어져 왔다. 따라서 발제문에서 독일 기본법상의 소위 ‘분리원칙’을 현행의 경찰정보의 조직과 기능 등의 ‘대안’의 근거로 삼은 점은 이채롭다. 또한 법률 외적인 사안으로서 경찰의 정보기능이 새로운 생존의 이유로 들고 있는 것으로 관찰되는, ‘정책정보활동’의 ‘필요성이나 합리성’에 대해 검토하고 있는 것도 비교적 새로운 시도로 보인다.

“경찰의 정보수집경찰의 정보기능이 단순 정보수집활동에서 정부정책에 대한 여론탐색과 사회갈등사안 분석 등으로 확대된다. 경찰청 송인동 정보국장은 29일 “경찰청 정보국에 상황과(또는 정보5과)를 신설하고 기존 정보 1~4과의 경우 단순한 정보수집보다는 정보 분석·판단 기능을 강화시키는 등 정책 정보기능을 강화하는 방안을 검토하고 있다”고 밝혔다.(하략)”, 경향신문, “경찰, 정책정보기능 강화”, 2003. 7. 29.

논의의 집중을 위해 이 글에서는 ‘분리원칙’이 정보경찰의 개혁방안이라는 오늘의 현안에 적용 가능한 것인지를 연혁적․비교제도적으로 검토한 후 경찰의 정책정보활동에 대한 비판적 시각에 대한 이견을 제기하고자 한다.

II. 소위 ‘분리원칙’의 해석의 문제

2차 세계대전 이후 독일연방의회는 1950년 9월 27일 제정된 헌법보호법에서 연방헌법보호청을 신설하고 그 조직과 기능을 ‘경찰’과 분리하였다. 이는 나치 비밀경찰의 만행에 대한 반성이 투영된 결과인 한편, 연합국 군정이 1949년 4월 14일 독일연방정부에 보낸 ‘경찰서신(Polizeibrief)'에 따른 것이다. 이 편지에서 연합국 군정은 “연방정부에 반대하는 테러행위 등에 대한 정보를 수집하고 처리하는 기관을 만들되, 이 기관은 경찰권한을 가져서는 안 된다”고 통보하였다.

김일환, “독일 기본법상 정보기관과 경찰의 조직과 역할에 관한 연구”, 토지공법연구, 2003. 6. 제18집, pp. 104-105 참조.

이러한 역사적 사실에 기초하면 독일기본법상의 분리원칙이란 국가안보를 전담하는 ‘기관’이 ‘경찰권한’을 가져서는 안 된다는 의미로 새겨야 할 것이다. 이를 말을 뒤집어 ‘경찰권한’을 가진 ‘기관’이 국가안보를 ‘분담’해서도 안 된다는 것으로 새기는 반대해석 내지는 오역은 경계해야 할 것으로 생각한다.

독일에서도 ‘분리원칙’의 실현 과정에서 ‘국가안보’ 영역에서 ‘경찰’을 국내안보의 주요담당기관으로 인정하고, 연방헌법보호청(BfV)․연방정보기관(BND)․군정보기관(MAD) 등의 국가정보기관들이 경찰과 같은 강제력을 보유하지 못하도록 하는 데 주안점을 두었던 것이다.

김일환, 상게논문, p. 109.

원전에의 접근 가능성이 낮은 현실에서 해석론상의 이견이 있을 수 있음을 십분 인정한다고 하더라도 ‘경찰’이 ‘정보’와 완전히 ‘분리’되어 있는 사례는 비교제도적으로도 그 예를 찾기 힘들다.

III. 경찰과 정보의 불가분성에 관한 비교제도적 검토

1. 독일의 예

독일의 경우를 보더라도 ‘경찰권한’을 보유한 연방수사기관인 BKA(Bundeskriminal

amt)에서는 그 국가안보부(Division ST-State Security)에서 “정보의 수집과 분석을 통한 종합 현황보고서의 작성 및 검토(collection and analysis of intelligence and the subsequent development/collation of information into an overall situation report)”를 그 주요임무(central agency function)로 표방하고 있다.

Bundeskriminalamt, The Bundeskriminalamt, The Profile, p.16 (http://www.bka.de/profil/broschueren/ bka_das_profil_engl.pdf, 2005. 10. 15 접속)

2. 미국의 예

미국의 FBI의 경우도 수사권을 가진 유일한 ‘선진국의 정보기관’이라는 해석은 적절하지 않은 것으로 생각된다. CIA가 일체의 수사권을 보유하고 있지 않은 데서 알 수 있듯이 과거 독일연방정부에 ‘분리원칙’을 권고했던 연합국의 일원이었던 미국은 여전히 그 분리원칙에 충실한 것으로 보인다. 정보의 수집과 분석 등을 그 태생적 임무로 하고 있는 국가정보기관에 일체의 수사권이나 경찰상 강제력을 부여하고 있지 않은 것이다.

고태관, “경찰개혁방안”, 경찰․국정원 개혁을 위한 토론회 자료집, 민변, 2003. 3. 25. p. 27.

FBI는 연방 법무부 소속의 수사․조사기관으로서 각종 연방법률의 위반사범을 그 관할로 삼는다. 이에 덧붙여 연방정부의 각 부처의 장 등이 방첩(counterintelligenc

United States Code Chapter 33 참조.

e)과 관련된 사안에 대해 FBI의 장(director)에게 통보(advise)하여 조정(coordination)을 거치도록 하고 있다. 방첩(counterintelligence)은 정보(intelligence)의 한 분야로 이해된다. 또한 기능적으로 정보의 수집과 처리가 동반되기 마련이다. 그렇다고 해서 연혁적으로나 기능적으로 수사기관의 성격을 가지는 FBI를 ‘정보기관’에게 수사권을 부여한 예로 새기는 것은 맞지 않다.

50 U.S.C. 402a 참조.

강기택․박경정, 치안정보론, 경찰대학, 2005. pp. 9-10 참조.

3. 프랑스의 예

우리나라 정보경찰과 가장 유사한 현태의 정보경찰을 가진 나라로 들 수 있는 것이 프랑스이다. 프랑스의 일반정보국(DCRG, direction centrale de renseignements generaux)도 한국 경찰청의 정보국처럼 경찰청장의 지휘를 받는 하나의 국(局)으로 자리잡고 있다. 또한 그 업무영역도 선거동향, 사회내부적 갈등, 금융, 도시폭력, 그리고 여론의 분열을 가져올 소지가 있는 모든 사회현안들이다.

최원석, “프랑스경찰 일반정보국의 조직과 활동”, 치안정책연구, 2003. 12, 제17호, p. 265.

1985년 10월 2일자 내무부 및 지방자치단체의 중앙조직에 관한 데크레(decret) 제12조에서는 일반정보국에 대해 다음과 같이 규정하고 있다. “일반정보국은 정부에 제공할 용도의 정보를 수집하고 중앙집중적으로 관리하는 책임을 진다; 일반정보국은 국가의 근본적 이익의 방위에 참여한다.; 일반정보국은 일반적인 국내 보안임무에 기여한다. 일반정보국은 도박시설과 경마장에 대한 감시의 책임을 진다.”

Jean-Pu Brodeur, Peter Gill and Dennis Tὂllborg, Democracy, law and security : internal security services in contemporary Europe, Ashgate Publishing Company, Burlington, VT, USA, 2003. p. 15.

주요국의 수사기관이 정보, 특히 방첩의 기능을 수행하고 있음은 이상 살펴본 바와 같다. 이와 관련하여 경찰은 그 수사기능에 한정된 정보만을 다루어야 한다는 비판이 있을 수 있다. 한국의 경찰이 정책정보로의 전환을 모색하고 있는 데 대한 비판적 시각도 이와 맥을 같이하는 것으로 보인다.

IV. 경찰의 정책정보활동의 의의

①경찰의 정책정보활동이 정치경찰화할 우려를 낳는다는 주장, ②경찰은 정책전문성이 상대적으로 낮으므로 정책부서에서 이를 담당해야 한다는 주장, ③경찰이 본래의 기능인 수사정보기능을 강화하는 것이 바람직하다는 주장 등이 이에 해당한다.

첫째, 경찰의 정책정보활동이 정치경찰을 초래한다는 주장은 정보의 기능에 대한 오해에서 비롯된 것으로 생각된다. 정보는 국가이익을 증대시키기 위한 것인지, 아니면 국가이익을 소극적으로 방어하기 위한 것인지에 따라 적극정보(positive intelligence)와 소극정보(security intelligence)로 각각 분류할 수 있다. 전자가 주로 경찰의 소위 ‘일반정보’ 기능이라면 후자는 보안․외사분야의 정보기능이 추구하는 주된 목적으로 볼 수 있다.

강기택․박경정, 전게서, pp. 19-20 참조.

이 때 정책정보활동이 경찰의 정치화를 초래할 우려가 있다는 주장은 정보가 선호정책을 합리화하기 위해 기능한다는 전제에 따른 주장으로 생각된다. 현실에서 정책정보는 정책의 문제점, 정책에 반하는 여론의 동향 등과 같은 객관성을 담보하는 정책투입(input)으로서 기능하고 있으므로 이러한 전제에는 과거 정보기관의 정치적 편향이 투영된 것으로 보인다.

둘째, 경찰은 정책전문성이 낮으므로 정책부서에서 이를 담당해야 한다는 주장은 정책정보가 정책부서의 내부적 편견이나 정책결정 과정의 번문욕례(red tape)를 해소하는 기능을 간과한 것이다. 정책전문성을 이유로 여론과 비판에 귀 기울이지 않는 관료주의적 폐단이 불복종운동類의 위법과 무질서를 가져올 수 있다는 고언이야말로 경찰의 정책정보의 순기능이자 경찰위반상태의 제거라는 경찰의 고유의 기능이기 때문이다.

마지막으로 경찰이 본래의 기능인 수사기능을 강화하는 방향으로 가야 한다는 제언은 시사하는 바 크다. 정보경찰의 기능의 외연이 불확정적인 상태에 놓여있는 데 따른 시민사회의 불안을 간과할 수 없기 때문이다. 그럼에도 불구하고 앞서 살펴본 경찰정책정보의 순기능의 ‘필요성이나 합리성’은 주관적으로 증폭된 ‘침해성’과의 비교형량에서 결코 열위에 있는 것으로 생각되지 않는다. 따라서 양 기능의 조화를 모색하는 것이 바람직할 것으로 생각된다.

V. 맺으며

정보가 비밀에서 정책으로(from secrets to policy)로 전환해야 한다는 것은 평화시대의 컨센서스(consensus)인 것으로 생각된다. 오늘의 토론회가, 한국의 시민사회와 정보경찰이 ‘비밀’의 추억으로 말미암은 긴장관계를 해소하고 정책결정과정의 동반자로서 서로를 인정하는 계기가 되기를 바란다.