[발제문]

경찰 정보활동에 대한 검토

-경찰의 일반정보활동을 중심으로-

- 오병두(영산대 법률학부 교수)

Ⅰ. 들어가며

Ⅱ. 경찰의 일상적인 정보수집활동 개관

Ⅲ. 경찰의 일반정보활동에 대한 평가와 그 대안으로서의 “분리원칙”

Ⅳ. 나오며

Ⅰ. 들어가며

경찰의 정보활동이 국가의 이익과 안전이라는 명분 아래 개인의 이익과 안전을 침해하여 온 경험이 우리의 경우 낯선 것은 아니다. 그럼에도 불구하고 지금까지 경찰의 정보활동에 대한 전반적인 검토가 거의 시도되지 않고 있었던 것으로 보인다.

비교적 오래된 자료이기는 하나 허갑중, “경찰조직의 핵 정보과의 이력서”, 월간 『말』, 통권 제64호(1991.10.), 142쪽 이하가 비교적 상세하다. 그 이후의 주요한 사건들에 대한 상세한 서술로는 이계수, “신자유주의의 세계화와 경찰국가의 강화”, 민주주의법학연구회 편, 『신자유주의와 민주법학』, 관악사, 2001(이하 “이계수, 앞의 글(1)로 인용), 76쪽 이하가 있다.

기존의 연구는 통상 개인정보보호라는 시각에서 정보수집의 허용성 문제로 다루어 왔다. 경찰 정보과에 대한 비교적 소상한 기술로는 허갑중, 앞의 글, 142쪽 이하 정도가 있다. 이 글에는 1991년 당시까지 경찰 정보과의 역사적 전개를 다루고 있다.

경찰의 정보활동에 관한 논의가 적었던 이유는 크게 세 가지 정도라고 생각된다. 우선, 종래 문제되어 오던 경찰의 업무영역 중 소위 “보안경찰”에 대하여 많은 논의가 진행되어 왔다. 정보경찰영역에서의 “제한 없는 정보수집권”과 “정보기관의 수사활동”을 통한 인권침해의 문제는 정보부서와 보안부서의 공통된 것이다 보니 양자가 통칭되어 논의되어 왔고 그 중 현실적 폐해가 컸던 보안부서쪽에 논의가 집중될 수밖에 없었다. 정보부서와 보안부서의 “암행적 사찰과 수사행위”가 주로 문제되었던 것이다. 사회의 민주화가 진전됨에 따라 보안기구에 대한 시민사회의 비판이 점차로 거세지면서 지금의 논의상황은 거기에 한 걸음 나아가 보다 기본적인 문제인 경찰정보활동의 규범적 평가문제가 전면에 대두되게 되었다.

보안경찰작용에 대해서는 인권실천 시민연대의 <경찰개혁 연속 정책토론회>에서 이미 다루어진 바가 있다. 이호영, “경찰 보안부서에 대한 비판적 고찰”, 『<경찰개혁 연속 정책토론회>'남북화해시대 보안경찰의 역할과 방향' 자료집』, 2005.5.18.(이하 “이호영, 앞의 글(1)”로 인용), 1쪽 이하. 또 다른 자료로는 송상교, “보안수사대의 존치 필요성에 대한 검토”,『보안수사대 ! 과거ㆍ현재ㆍ미래는?』자료집, 2005.9.9. 1쪽 이하; 이호영, “경찰 내 보안 기관에 대한 비판적 고찰”, 『민주법학』,제27호(2005)(이하 “이호영, 앞의 글(2)”로 인용)), 379쪽 이하.

그러나 보안경찰과 정보경찰의 구별이 반드시 용이한 것은 아니다. 논의를 필요한 부분에 한하여는 보안경찰도 함께 다루기로 한다.

고태관, “경찰 개혁 방안”, 『<경찰, 국정원 개혁을 위한 토론회> 자료집』, 2003.3.25., 4쪽.

또 다른 측면에서 보자면, 보안부서와 그 수사권을 유지하여야 한다는 입장에서는 남북대치의 현실을 강조하면서 경찰의 정보활동 전체를 국익수호의 측면에서 바라바 왔고 그러한 입장에서 볼 때는, 일반정보활동은 마치 당연히 허용되고 용납될 수 있는 것으로 이해되어 왔다는 점도 그에 한 몫을 하였다.

마지막으로, 정보부서 및 보안부서의 비밀주의가 해당 부서에 대한 이론적 접근을 어렵게 한 점도 한 이유가 된다. 이는 대공분실, 정보분실과 같은 암행적 기구의 밀실수사와 사찰의 운영이 경찰행정의 투명성을 저해하고 “타국가기관 또는 각종 인권단체의 접근이 차단되어 피의자 또는 해당 국민의 기본권을 침해할 여지가 많았”다는 지적과도 관련된다. 외부로부터의 접근이 차단된 비밀정보 및 수사기관의 속성은 관련자의 접근뿐만 아니라 학계의 이론적 접근의 기회도 차단하였던 것이다.

고태관, 앞의 글, 4쪽.

그동안 우리 사회에서는 경찰의 정보 및 보안작용에 대하여 “지나친 비밀주의” 그리고 “일상에 대한 감시” 등의 문제점이 지적되어 왔다. 이와 같은 문제의식은 특히 경찰의 일상적인 정보수집활동과 관련해서는, “일상에 대한 감시”를 통한 “새로운 경찰국가화”라는 우려의 목소리로 나타난다. 경찰활동중에서 일상적이고 광범위한 감시의 가능성이 있는 영역이 경찰의 “일상정보활동”의 영역이기 때문이다.

이호영, 앞의 글(1), 2쪽 이하.

이호영, 앞의 글(1), 16쪽 이하.

예컨대, 이계수, 앞의 글(1), 80쪽.

이 글에서는 경찰 정보과를 중심으로 이루어지는 소위 “일상정보활동”을 주로 다루고자 한다. 경찰의 정보활동은 매우 포괄적인 것이어서 경찰의 정보활동을 이 글에서 다루기에는 무리가 있다는 점도 고려한 것이지만 보다 근본적으로는 “일상에 대한 감시”의 문제와 가장 직결되어 있는 경찰활동이기 때문이다.

이 글에서는 현재까지 이 문제에 대하여 축적된 논의가 충분하지 않다는 점을 고려하여 성급한 결론을 도출하기 보다는 경찰의 정보활동과 관련된 지금까지의 자료와 논의상황을 정리·점검하고 그 개선방향에 대한 시론적인 검토를 하고자 한다. 이하에서는 경찰의 일상적인 정보수집활동에 관한 개괄적인 소개차원에서 관련 문헌과 자료를 간략하게 정리한 후, 그에 대한 개별적인 검토 및 대안으로서 독일의 “분리원칙”에 관하여 살펴보기로 한다.

Ⅱ. 경찰의 일상적인 정보수집활동 개관

1. 경찰의 정보활동과 일상정보활동의 개념과 특수성

「경찰법」 제3조는 “경찰은 치안정보의 수집 …… (을) 그 임무로 한다.”로 하여 “치안정보의 수집”을 경찰을 임무로 하고 있다. 문제는 여기에서 말하는 소위 “치안정보”가 어떠한 내용인가이다. 대략 치안과 관련된 정보라는 의미로 이해되기는 하지만 이 “치안정보”에 관한 구체적인 외연과 내포에 관한 명확한 설명은 발견되지 않는다. 오히려 그 논의는 경찰의 정보활동에 관한 것으로 대체되어 있으며 개별적인 경찰의 직무와 관련하여 산발적인 형태로 나타난다. “치안정보”와 유사한 개념들을 살펴보면 다음과 같은 것들이 있다.

우선 “치안정보”와 관련한 개념으로 “경찰정보”라는 개념이 있다. 이는 경찰에 의하여 수집·처리·저장·전달되는 정보를 의미하는 것으로 정보경찰 내지 경찰의 정보활동과는 구별된다고 한다. 이 개념은 경찰의 현실적 정보수집활동에서 얻어진 모든 정보를 의미하는 것으로 보이는데, 그 구체적인 외연은 확정하기 어렵다. 현실적인 경찰의 활동은 매우 광범위하기 때문이다.

경찰정보에 관하여는 김충남, 『경찰학개론』(제2판), 박영사, 2002, 352쪽 이하 참조. 이 경찰정보의 개념을 “범죄정보”와 동의어로 파악하는 입장도 보인다. 박주원, 『범죄정보체계론(개정증보판)』, 수사연구사, 2004, 178쪽에서는 “경찰정보”와 “범죄정보”를 동의어로 파악하면서, 그 의미를 “일련의 정보절차를 거치면서 가공·생산된 최종산출물로서 범죄행위, 범죄행위에 대한 협박, 계획, 조직, 자금지원 등과 관련되었다는 것이 이미 알려져 있거나 그렇게 믿어지는 개인이나 집단의 활동이나 공모에 관한 확인 가능한 자료”로 정의한다.

다음으로 “정책정보”의 개념이 있다. 정보는 그 사용목적에 따라 정책정보와 보안정보로 나눌 수 있다고 한다. 정책정보란 “국가이익의 증대와 안전보장을 위한 정책의 결정에 지원되는 정보”로서 국가의 정치·외교·군사·경제·과학 등 각 분야의 국가정책과 관련되는 정보로 이해되고 보안정보란 “국가의 안전을 유지하는 국가경찰기능의 기초가 되는 정보”로 정의된다. 후자인 보안정보란 앞의 경찰정보보다는 좁은 의미로 보인다. 경찰이 수집·처리하는 모든 정보라는 개념보다는 그 목적에 의하여 범위가 제한되기 때문이다.

김윤덕, 『국가정보학-이론과 실제의 이해』, 박영사, 2001, 23쪽.

마지막으로 “경비정보”라는 개념도 발견된다. “경비정보”라는 표현은 일본 「경찰법(警察法)」에서 보이는데, 그 의미를 그대로 차용한 듯한 이해방식도 있다. 경비경찰의 임무내용 중에 경비정보활동을 포함시키고, 경비정보활동이란 “공공의 안녕과 질서의 침해행위를 계획 또는 직접 행하거나, 그러한 우려가 있다고 판단되는 단체·개인에 관련된 첩보를 수집하고, 그 수집된 첩보를 분석·검토하여 치안정세의 정확한 파악을 하는 활동”으로 정의하는 입장이다. 이 경비정보활동의 근거로는 「경찰관직무집행법」제2조 제3호의 “치안정보의 수집·작성·배포”를 든다. 다만 이 경비정보활동은 우리나라의 경우, 대부분 정보부서에서 담당하여 경비부서는 정보부서가 수집하여 통보한 경비상황에 대한 대처중심의 업무를 담당하고 있다고 한다. 이 입장에 따르면 이론상 경비정보활동이 정보경찰활동으로 대체되어 있다는 것인데, 이는 선행하는 경비경찰의 개념을 전제한 것이다.

일본의 「경찰법(警察法)」(昭和二十九年六月八日法律第百六十二号) 제24조는 경비국(警備局)의 담당사무를 규정하고 있는데, 경비국은 다시 경비기획과(警備企画課), 공안과(公安課), 경비과(警備課)과 외사정보부(外事情報部)(외사과(外事課), 국제테러리즘대책과(国際テロリズ厶対策課)) 등로 나뉘어 진다(「警察庁組織令」(昭和二十九年六月三十日政令第百八十号)). 이들 중 “경비정보의 수집”을 담당하는 부서는 공안과이지만(동령 제36조), “경비정보의 총합적인 분석 및 그에 관한 조사”는 경비기획과에서 담당한다(동령 제35조). 일본의 경찰조직상 “경비국”은 우리 나라의 경비부서, 정보부서, 보안부서 및 외사부서가 통합된 형태로 되어 있다. 일본 경찰의 조직에 관하여는 일본국 경찰청 홈페이지 참조(http://www.npa.go.jp/koho1/sikumi.htm).

경비경찰의 개념은 “공공의 안녕이나 질서에 위험(Gefahr) 또는 경찰위반(Störung)의 상태가 발생되었거나 발생할 우려가 있는 경우, 이를 예방·진압하는 활동”으로 정의된다(이운주, 앞의 책, 302쪽; 김상호 외, 앞의 책, 652쪽(임준태 집필부분)). 이 개념은 현실적으로 경비경찰부서가 맡고 있는 업무범위와 일치하지 않음은 물론이다.

김상호 외, 앞의 책, 659쪽(임준태 집필부분).

김상호 외, 앞의 책, 660쪽(임준태 집필부분).

김상호 외, 앞의 책, 659쪽(임준태 집필부분).

결국 “치안정보”의 개념은 대체로 “정책정보”보다는 좁은 의미로 “보안정보” 내지 “경비정보”와 유사한 것으로 이해된다. 보안정보에서 말하는  “국가경찰기능의 기초가 되는 정보”도 구체적인 범위가 확연한 것은 아니고 “경비정보”기능은 경찰의 정보부서가 담당하고 있으므로 현실적으로는 정보경찰활동을 중심으로 그 구체적인 외연과 내포를 확인할 수밖에 없을 것 같다.

잠정적으로 「경찰법」제3조에 규정된 사항인 “국민의 생명·신체 및 재산의 보호와 범죄의 예방·진압 및 수사, … 교통의 단속 기타 공공의 안녕과 질서유지”와 관련된 정보를 의미하는 것으로 이해될 수 있을 것이다.

강학상 정보경찰이란 “국가의 안전을 보장하기 위해서 침해의 요소를 사전에 제거하고 사회의 기본질서를 유지하여 개인의 법적 안전을 도모하는 일련의 경찰작용” 내지 “국가의 안전과 사회 공공의 안녕질서를 유지하기 위하여 이에 관련된 대책과 치안정책수립의 기초자료가 되는 정보를 수집, 작성, 배포하는 경찰의 활동”으로 정의된다. 강학상의 경찰개념으로 보면, 정보경찰과 관련된 경찰작용은 보안경찰작용 내지 고등경찰작용이다.

허경미, 『경찰정보론』, 경찰대학, 2001, 225쪽.

김충남, 앞의 책, 525쪽.

독일 행정법상 경찰개념에 관하여는 임준태, 『독일형사사법론』, 21세기사, 2004., 123쪽 이하; 김상호 외, 앞의 책, 659쪽(김상호 집필부분); 김남진, 『경찰행정법』, 경세원, 2002, 18쪽 이하 참조.

김상호 외, 앞의 책, 659쪽(김상호 집필부분). “보안경찰(Sicherheitspolizei)은 집회, 결사, 대중운동에 관한 경찰, 풍속영업경찰, 교통경찰 등과 같이 다른 영역의 행정과는 무관하게 그 자체 독립적으로 행하여지는 경찰”(임준태, “경찰작용의 본질과 바람직한 보안경찰활동”, 『보안수사대 ! 과거ㆍ현재ㆍ미래는?』자료집, 2005.9.9., 11쪽; 김남진, 『경찰행정법』, 경세원, 2002, 20쪽). 경찰학에서 논의되는 정보경찰과 보안경찰의 구별론은 실정법상의 업무분장을 전제로 한 논의이다. 현재 경찰의 직제가 논리적·이론적 필연성을 가지고 있는 것은 아니다.

강학상 다루어지는 고등경찰의 개념은 보안경찰과 구별된다는 것이 일반적 설명이다. 고등경찰의 개념은 “국가적 법익, 즉 국가안전에 영향을 미치는 범죄를 다루기 위한 경찰기능”(허경미, 앞의 책, 226쪽) “개인의 안전을 보호하는 통상의 경찰(보안경찰)에 대해서 「국가의 안전을 보호하는 경찰」, 즉 정치경찰의 의미”(김남진, 앞의 책, 21쪽) 등으로 설명된다.

따라서 이와 같은 정보경찰은 다음과 같은 점에서 일반경찰과 구별된다고 한다. 첫째, 목적이 일반경찰과 구별되는데, “단순한 개인적 법익을 침해하는 범죄나 질서유지를 위한 일시적인 경찰권 발동”은 정보경찰의 영역이 아니라는 점, 둘째, “국가의 안전을 위해하는 요소에 대한 사전적 활동”이어서 사후적 활동을 포함하는 일반경찰과 구별된다는 점, 셋째, 정보경찰의 활동수단이 비공개적인 경우가 많다는 점 등이 지적되고 있다.

허경미, 앞의 책, 226-227쪽. 경찰 이외의 국내 정보기관의 개관으로는 박주원, 앞의 책, 153쪽 이하.

경찰의 정보활동은 「경찰청과 그 소속기관 등 직제」의 분류기준에 따라서 업무분장상의 기능 내지 담당부서를 중심으로 ① 일반정보기능, ② 보안기능, ③ 외사기능, ④ 수사기능 등으로 나누기도 한다. 이에 따르면 ① 일반정보기능은 경찰청의 정보국, 서울지방경찰청의 정보관리부, 기타 지방청의 정보과 등이 이 업무를 담당하며, (ⅰ) 일반정보활동, (ⅱ) 신원조사, (ⅲ) 채증활동, 및 (ⅳ) 집회 및 시위에 관한 업무 등으로 세분화된다. ② 보안기능은 보안경찰이 수행하고 ③ 외사기능은 외사경찰, ④ 수사기능은 수사경찰이 그 업무수행주체로 되어 있다.

경찰의 신원조사활동에 대한 비판으로는 권건보, “자기정보통제권에 관한 연구-공공부문에서의 개인정보보호를 중심으로-”, 서울대학교 박사학위 논문, 2004.2., 269쪽 이하. 신원조사제도 자체의 위헌성을 다루고 있다.

채증활동이란 각종 집회·시위현장에서 촬영, 녹화 내지 녹음의 방법으로 사후 사법처리를 위한 증거를 확보하기 위한 활동이다. 현실적으로는 수사부서 내지 보안부서와 합동으로 이루어진다(이운주, 『경찰학개론』, 경찰대학, 2004, 347쪽). 채증활동은 수사(보안수사를 포함)활동의 일환으로 이를 정보과에 담당하여야 할 필연적인 이유는 없다.

이운주, 앞의 책, 346쪽 이하; 김상호 외, 『경찰학개론』, 법문사, 2004, 714-717쪽(이진권 집필부분), 다른 각도에서 보면, 경찰의 정보활동은 크게 ① 수사정보활동, ② 사건정보활동 및 ③ 일반정보활동 등으로 나누어 볼 수도 있다. 여기에서 ① 수사정보활동이란 “이미 발생한 범죄의 정보수집이나 채증활동 등의 정보수집”활동을 말하고, ② 사건정보활동이란 “범죄나 공안을 해하는 구체적 사건 등이 발생할 우려가 있는 경우의 정보수집”활동을, ③ 일반정보활동이란 “현시점에서는 구체적 사건 등이 발생할 우려가 없으나 장래 발생할 경우에 대비한 정보수집활동”을 의미하는 것으로 이해되고 있다(허경미, 앞의 책, 225쪽).

이들 정보경찰작용 중에서 이 글에서 다루고자 하는 것은 일반정보활동이다. 일반정보활동은 업무분장의 차원에서 보면, “경찰청과 그 소속기관 등 직제에서 별도로 정한 보안정보, 외사정보, 수사정보를 제외한 정보업무”라고 정의되고 “치안과 관련되는 제반정보의 수집 등 광범한 업무영역”이 그 내용이 된다.

이운주, 앞의 책, 342쪽; 김상호 외, 앞의 책, 715-716쪽(이진권 집필부분).

이운주, 앞의 책, 347쪽.

2. 경찰 내 일상적인 정보수집활동의 담당부서로서 정보과

가. 정보경찰조직의 구조

「경찰법」의 규정에 따라 경찰조직의 구조를 규정하고 있는 법령으로는 「경찰청과그소속기관등직제」와 「경찰청과그소속기관등직제시행규칙」등이 있다. 「경찰청과그소속기관등직제」와 「경찰청과그소속기관등직제시행규칙」에 규정된 정보부서와 관련된 내용을 정리해보면 아래와 같다.

(1) 경찰청 수준의 조직

경찰청에는 정보국이 정보에 관한 업무를 수행한다. 관련규정상 경찰청 정보국의 구성과 임무를 보면 아래와 같다.

관련규정	담당부서	담당업무
「경찰청과그소속기관등직제」 제14조	정보과장 ｜ 기획정보심의관	1. 치안정보업무에 관한 기획·지도 및 조정 2. 정치·경제·노동·사회·학원·종교·문화 등 제분야에 관한 치안정보의 수집·종합·분석·작성 및 배포 3. 정책정보의 수집·종합·분석·작성 및 배포 4. 집회·시위등 집단사태의 관리에 관한 지도 및 조정 5. 신원조사 및 기록관리
「경찰청과그소속기관등직제시행규칙」제11조	정보1과	1. 정보경찰업무에 관한 기획·지도 및 조정 2. 신원조사 및 기록관리 3. 기타 국내 다른 과의 주관에 속하지 아니하는 사항
	정보2과	1. 삭제 <2004.12.31> 2. 치안정보업무에 관한 기획·지도 및 조정 3. 정책정보의 수집·종합·분석·작성·배포 및 조정 4. 삭제 <2004.12.31>
	정보3과	1. 정치·경제·노동분야에 관련되는 치안정보의 수집·종합·분석·작성 및 배포 2. 정치·경제·노동분야에 관련되는 집회·시위 등 집단사태의 관리에 관한 지도 및 조정
	정보4과	1. 학원·종교·사회·문화분야에 관련되는 치안정보의 수집·종합·분석·작성 및 배포 2. 학원·종교·사회·문화분야에 관련되는 집회·시위 등 집단사태의 관리에 관한 지도 및 조정

「경찰청과그소속기관등직제」 제14조에 의하면, 경찰정보과는 “집회·시위등 집단사태의 관리에 관한 지도 및 조정”과 “신원조사 및 기록관리”를 제외하면, “치안정보”와 관련된 업무와 “정책정보”와 관련된 업무가 주요한 업무로 된다. 특히 치안정보에 한정하면, 경찰정보과의 주요한 업무는 “2. 정치·경제·노동·사회·학원·종교·문화 등 제분야에 관한 치안정보의 수집·종합·분석·작성 및 배포”가 된다. 이 임무의 수행을 위하여 경찰의 정보부서가 수행하는 일상적인 첩보수집활동이 바로 “일상정보활동”이 될 것이다.

이 임무를 구체화하는 규정이 「경찰청과그소속기관등직제시행규칙」제11조이다. 경찰국장 휘하에 정보1과, 정보2과, 정보3과 및 정보4과를 두도록 하고 있다. 그 구체적인 임무내용은 위의 표에서 보는 바와 같다. 하나 특기할 것은 종래 정치분야를 담당하던 정보2과장의 임무내용이 최근인 2004.12.31. 「경찰청과그소속기관등직제시행규칙」의 개정으로 정보3과장의 임무로 조정되었다는 점이다. 즉, 정보2과장의 임무로 되어 있던 “1. 정치분야에 관련되는 치안정보의 수집·종합·분석·작성 및 배포”와 “4. 정치분야에 관련되는 집회·시위 등 집단사태의 관리에 관한 지도 및 조정”이 정보3과장의 임무로 되었을 뿐 전체적인 구도에는 큰 변화가 없다고 할 수 있다.

[일부개정 2004.12.31 행정자치부령 262호].

다만 이와 같은 구조의 변화는 후술하는 바와 같이 경찰이 정보수집영역의 중점을 “치안정보”에서 “정책정보”로 전환하고자 하는 의도와 관련이 있는 것으로 보인다. 즉, 이를 위하여 정보2과의 업무영역을 보다 특화하기 위한 조직상의 개편이라고 할 수 있다.

(2) 지방경찰청 및 경찰서 수준의 조직

서울지방경찰청의 경우 정보관리부장 밑에 정보1과와 정보2과를 두고 있다. 정보1과의 임무는 “1. 치안업무와 관련되는 정보수집ㆍ분석ㆍ작성 및 배포, 2. 정책정보의 수집ㆍ종합ㆍ분석ㆍ작성 및 배포, 3. 신원조사에 관한 사항” 등이며 정보2과의 임무는 “학원·종교·사회·문화분야에 관련되는 치안정보의 수집·종합·분석·작성 및 배포에 관한 사항”이다.

「경찰청과그소속기관등직제시행규칙」제31조 (정보관리부에 두는 과).

경기도 지방경찰청은 4개의 부로 나누어 제3부에 정보과 및 보안과를 두고 있으며 경기도를 제외한 기타 지방경찰청에서는 부를 나누지 않고 정보과 및 보안과를 둔다. 정보과는 정보과장이 그 업무를 수행하는데, “1. 치안 및 정책정보의 수집·종합·분석·작성 및 배포, 2. 신원조사” 등의 업무를 수행한다.

「경찰청과그소속기관등직제시행규칙」제34조 (지방경찰청에 두는 과·담당관 및 직할대) 제1항.

「경찰청과그소속기관등직제시행규칙」제34조 (지방경찰청에 두는 과·담당관 및 직할대) 제2항.

「경찰청과그소속기관등직제시행규칙」제45조 (정보과)

경찰서의 경우에는 정보과와 보안과를 통합한 정보보안과에서 정보활동이 이루어진다. 다만 주요한 경찰서의 경우에는 정보과와 보안과가 나뉘어져 있다.

「경찰청과그소속기관등직제시행규칙」제49조 (경찰서에 두는 과 등) 제1항.

「경찰청과그소속기관등직제시행규칙」제49조 (경찰서에 두는 과 등) 제1항, 별표 5. 서울의 중부경찰서 등 50개의 경찰서에는 정보과와 보안과가 나뉘어져 있다.

이들 정보과에서는 분야별로 사회반(노동 및 집단민원 등으로 야기되는 집회시위 상황을 전담한다), 종교반, 학원반(특히 대학생의 시위정보를 전담한다) 등이 설치·운용되고 있다고 한다.

김상호 외, 앞의 책, 659쪽(임준태 집필부분),

3. 경찰의 일상적인 정보수집활동의 수행절차

(1) 정보수집절차-소위 “견문보고”절차

경찰의 일상적인 정보수집활동은 소위 “견문보고”의 형태로 이루어지는 것이 통상의 경우이다. 견문보고란 “경찰관이 공·사생활을 통하여 보고(見) 들은(聞) 국내외의 정치·경제·사회·문화·군사·외교·과학 등의 제 분야에 관한 각종 보고자료”를 통하여 이루어지는 정보수집활동을 말한다.

허경미, 앞의 책, 230쪽 이하에서는 그 밖에도 정부시책에 대한 반응 등을 조사하는 “여론·반응·제언 보고”, 중요정책·좌경세력 등에 관한 정보를 수집하는 “특별보고”, 공직비리 등과 관련된 범죄정보를 보고하는 “친피보고” 그리고 집회 및 시위에 관한 정보수집활동인 “집회·시위 판단서”, “집회·시위 대책서”, “집회·시위상황 종합보고”, 기타 “상황보고서(정보상황 보고)” 등이 정보경찰활동으로 설명되고 있다.

허경미, 앞의 책, 230쪽.

이렇게 견문수집된 정보는 일선경찰서→ 지방경찰청→경찰청의 단계를 거쳐 보고되며, 경찰청에서는 보고된 사항 중 전국적이거나 사회이목을 집중시킬 수 있는 집회․시위 등과 관련된 정보는 해당 지방청이나 유관기관에 전파되고 있다.

경찰청 제출자료(이영순 의원), 행자위 국정감사, 2005. 참조.

또한 「경찰공무원승진임용규정(대통령령)」 제7조와 「동 시행규칙(행정자치부장관령)」 제5조, 「별지」 서식2에서는 경정 이하의 경찰공무원의 근무평정의 요소로서 일정한 첩보제출을 점수화하고 있다. 즉 “첩보제출, 첩보활용도”에 따라 총 근무평정점수 50점 중 3점을 부여하고 있다. 이 규정들은 일선경찰관에게 일반적인 정보수집활동을 촉구하는 의미를 갖게 된다.

이 규정과 함께「경찰청과 그 소속기관 등 직제」 및 「외근경찰관근무규칙」제51조 등도 정보활동의 법적 근거라고 설명하는 견해로는 김상호 외, 앞의 책, 717쪽(이진권 집필부분). 이운주, 앞의 책, 349쪽도 동일한 입장이다. 이러한 규정들이 경찰의 정보활동의 근거로 될 수 있는가는 극히 의심스럽다.

견문보고가 정보업무에서 가지는 중요성은 다음과 같이 설명된다.

“견문보고는 전국 각지의 경찰관이 일반시민들과 직접적으로 접촉하여 얻는 경우가 대부분이므로 시민의 소리를 여과 없이 생생하게 전달할 수 있어 경찰행정을 비롯한 국가의 정책결정 및 평가에 중요한 역할을 한다.”

허경미, 앞의 책, 230쪽. 이운주, 앞의 책, 349-350쪽도 동일한 입장이다.

이 설명은 견문보고를 통한 경찰의 정보수집활동은 일선 경찰관을 그 주체로 하여 일반 시민생활영역과 직접적으로 관련되어 있음을 보여준다. “시민의 소리를 여과 없이 생생하게 전달”한다는 측면은 타면에서는 시민의 사적인 영역이 그대로 국가의 정보로 전환될 수 있음을 의미하기도 한다. 또한 경찰의 정보활동의 주요한 목표로 “국가의 정책결정 및 평가”가 강조되고 있는 점은 경찰이 국가의 일반행정이 그 업무상 수행하는 것과 유사한 기능을 수행하고 있음을 보여준다.

이 점은 경찰이 그 임무로 “정책정보”를 강조하는 것과도 밀접하게 관련된다.

(2) 일상정보활동의 대상과 범위

일상정보활동의 대상이나 범위를 구체적으로 정하고 있는 구체적인 규정의 내용은 확인하기 어려웠다. 다만 오래된 자료이기는 하나, 추미애 의원의 1999년 경찰청 국정감사 질의내용에서 이에 관한 언급이 등장한다. 이에 따르면 경찰의 견문보고와 관련한 구체적 절차에 관하여는 “견문수집 및 처리요강(경찰청 예규 제157호-대외비)” 등의 예규가 있다고 한다. 아마도 이 규정들의 내용속에 일정한 정보수집대상의 특정에 관한 내용이 있을 것으로 예측된다.

1999년 경찰청 국정감사 행정자치위원회 회의록 (추미애 의원 질의내용)(1999.10.13)

http://search.assembly.go.kr/kms_data/record/data1/208/19991013dc0gpam00a.PDF#pag

e=62

“견문수집 및 처리요강”은 대외비이어서 입수할 수 없었다.

경찰 실무상의 일반론 차원에서는 견문보고의 대상과 내용으로 다음과 같은 것이 제시된다. 즉, 앞에서 언급한 정보경찰의 목표인 “국가의 안전과 사회 공공의 안녕질서를 유지”를 고려하면, 정보경찰의 견문수집의 대상의 범위를 특정할 수 있다고 한다.

① 국가안전을 위태롭게 하는 요소

② 사회불안요소

③ 노사분규의 원인 및 노사협조의 저해요인

④ 사회 저변시민들의 정부에 대한 요구

⑤ 시중에 유포되는 유언비어

⑥ 정부주요시책의 시행과정상의 문제점 또는 제언

⑦ 국민의 결속력을 저해하는 요소

⑧ 경제침체의 원인과 활성화를 위한 시책

⑨ 시민생활과 사회공공질서를 해치는 요소

⑩ 관내 주민의 고충사항

⑪ 국내외의 불순분자나 불순자금의 침투동향

⑫ 국가정책 발표시 각계반응 및 정책제언

⑬ 각종 법령·제도개선이 요구되는 사항

⑭ 기타 국가기관 및 자치단체에서 시책에 반영할 사항

허경미, 앞의 책, 231-232쪽.

이상의 내용을 보면 경찰의 정보수집의 대상이 매우 넓을 뿐만 아니라 일정한 업무영역을 파악하기 어려울 정도로 그 내용이 다양함을 알 수 있다. 특히 “⑥ 정부주요시책의 시행과정상의 문제점 또는 제언”, “⑩ 관내 주민의 고충사항”, “⑫ 국가정책 발표시 각계반응 및 정책제언”이나 “⑭ 기타 국가기관 및 자치단체에서 시책에 반영할 사항” 등과 같은 내용들은 치안문제와 직접적인 관련이 있다기보다는 국가의 일반정책과 밀접한 관련이 있는 것들이다.

이와 같은 포괄적인 정보수집 대상은 “견문보고”가 범죄 내지 수사와 관련된 정보수집과는 특별한 관련이 없으며 그 범위는 시민생활과 관련된 거의 모든 영역에 미칠 가능성 있음을 보여준다. 견문보고가 일선경찰서→ 지방경찰청→경찰청의 단계로 수집·보고되고 있는 점도 함께 고려하면 상급부서에서 정보가치가 평가되어 정리되기 이전 단계의 자료들은 경찰활동과 관련 없는 개인의 사생활 영역에 관한 정보가 무제한적으로 수집되어 있을 개연성을 부인하기 어려울 것이다.

또한 당시 앞에서 인용한 추미애 의원의 자료에 의하면 “1999년에는 내근직원을 월 2건, 외근직원은 월 4건의 범죄첩보를 제출하였음. 그러나 일정한 건수를 매월 제출하다보니 형식적인 보고에 머물거나 범죄 첩보로서 가치 없는 첩보가 보고되어 수사의 효율성이 떨어진다는 단점이 지적됨”이라는 표현이 있다. 이 평가는 견문보고가 “범죄정보”수집기능으로서는 특별한 효용도 적음을 보여준다.

4. 경찰의 일상정보활동의 법적 근거와 규제원리

이상에서 본 바와 같이, 그 범위와 내용에 있어서 매우 광범위하고 다양하기 때문에 경찰의 일상정보활동을 규제하는 법적 원리가 무엇인가하는 의문이 든다. 이는 경찰의 일상적인 정보수집활동은 어떠한 법적 근거로 행해지는가라는 점 그리고 이를 규제하는 원리는 무엇인가라는 점 등의 두 가지의 관점에서 검토되고 있다. 이에 관하여 현재 문헌상 일반적으로 언급되고 있는 내용을 간략히 개관하여 보기로 한다.

(1) 경찰의 정보활동에 관한 법적 근거-현재의 논의상황

통상 경찰의 일반정보활동의 실정법상 근거로는 「경찰법」 제3조, 「경찰관직무집행법」 제2조 제3호 등이 제시된다. 경찰의 정보활동이 이 법률들이 규정하는 경찰의 직무범위에 당연히 포함된다고 한다. 그 이유로는 “경찰의 정보활동은 국민과의 관계에서 국민의 자유와 권리를 침해하는 구체적인 조치를 수반하지 않으므로 조치권한에 관한 구체적 수권은 필요하지 않”다고 하는 성질상의 특성 또는 “정보경찰활동이 경찰의 목적 즉 “국민의 생명과 신체 및 재산을 보호하고 공공의 안녕과 질서의 유지”를 달성하기 위한 범위 내에서 이루어지는 한” 특별한 수권이 필요 없다는 목적상의 제한 등이 제시되고 있다.

경찰법 제3조 (경찰의 임무) 경찰은 국민의 생명·신체 및 재산의 보호와 범죄의 예방·진압 및 수사, 치안정보의 수집, 교통의 단속 기타 공공의 안녕과 질서유지를 그 임무로 한다.

제2조 (직무의 범위) 경찰관은 다음 각호의 직무를 행한다.

3. 치안정보의 수집·작성 및 배포

이운주, 앞의 책, 349쪽; 김상호 외, 앞의 책, 717쪽(이진권 집필부분).

허경미, 앞의 책, 228쪽.

한편 직무규정과 권한규정의 구별을 전제로 「경찰법」 제3조의 규정이 단순한 직무규정으로만 되어 있어 권한규정으로 보기 어렵다는 견해가 있다. 이 입장에 따르면 “치안정보 수집을 위한 활동은 비권력적 사실행위에 그쳐야 하며, 치안정보 수집에 따른 국민의 권리침해적 경찰활동에는 반드시 수권규범”을 새로이 규정하여야 한다고 한다.

김상호 외, 앞의 책, 463쪽 각주 272)(임준태 집필부분).

양자의 견해는 원칙적으로 일상정보수집활동이 당연히 가능하다는 전제에서 출발하고 있는 점에는 큰 차이가 보이지 않고 일정한 범위 내로 제한된다는 점에서도 유사한 입장이다. 또한 이상의 견해들은 경찰의 정보수집은 그 임무에 비추어 당연하다는 점을 전제로 하고 있는 것에서도 일치한다.

허경미, 앞의 책, 228쪽 이하: 이운주, 앞의 책, 342쪽 이하; 김상호 외, 앞의 책, 711쪽 이하(이진권 집필부분) 등에서는 경찰 정보활동의 필요성에 관하여 서술하고 있다. 그 내용은 경찰정보활동이 경찰의 불가결한 임무임으로 전제로 한 서술로 이해된다.

(2) 경찰의 정보활동을 규제하는 원리로서 “경찰비례의 원칙”

경찰의 정보활동이 실정법상의 근거가 있다고 보는 입장에서 이를 전제로 경찰의 정보활동을 규제하는 원리로서 제시되고 있는 것이 소위 “경찰비례의 원칙”이다. 이 원칙은 헌법상 “비례원칙”이 경찰활동에 투영된 것인데, 다음과 같은 내용으로 설명된다.

이 점은 경비경찰정보활동이나 정보경찰활동을 불문하고 모두의 경우에 문제된다. 경비경찰정보활동의 경우에 관하여는 김상호 외, 앞의 책, 660쪽 각주 272)(임준태 집필부분).

“구체적인 정보경찰활동을 행함에 있어서는 그 활동이

① 경찰의 행정목적을 달성하기 위하여 어느 정도 필요한가라는 “필요성”,

② 그리고 그 수단이 필요성과 관련선상에서 상당한 것인가라는 “상당성”,

③ 사회적으로 타당한 것인가라는 “타당성”을 충분히 고려하여 행해져야 할 것이다.”

허경미, 앞의 책, 228쪽; 김상호 외, 앞의 책, 718쪽(이진권 집필부분).

이 경찰비례의 원칙의 내용은 “행정목적에 따른 목적구속성”, “목적과 수단의 상당성”의 차원으로 바꾸어 볼 수 있다. “행정목적에 따른 목적구속성”이라는 관점에서 보면, 경찰의 목적으로 제시되는 “국가의 안전 및 사회 공공의 안녕질서의 유지”에는 일정한 정보활동의 범위를 특정할 만한 개념표지를 찾아보기 어렵다. “목적과 수단의 상당성”의 차원에서도 마찬가지이다. 정보수집의 목적이 제한되지 아니한 상황에서는 어떠한 방식으로 그 정보가 수집되더라도 목적과 수단의 상당성간의 관계를 논하기는 어려울 것으로 보인다.

이는 독일에서 경찰법상 개인정보보호의 원칙으로 논의되는 것들 중의 하나이기도 하다. 이에 관하여는 김성태, 앞의 글, 103쪽 이하 참조.

경찰의 정보활동에 관하여 그 목적이 점차로 정책정보로 옮아가는 추세를 고려하면 그 구체적인 범위를 확정하기는 더더욱 쉽지 않을 것으로 보인다.

5. 소결

이상에서 경찰이 행하는 일반정보활동의 개관, 그 활동을 정당화하는 이론들 그리고 잠재적으로 가능한 위험성 등을 간략히 검토해 보았다. 경찰의 일반정보활동은 소위 “견문보고”를 중심으로 이루어진다. 앞에서 살펴본 문헌들에서 견문보고는 경찰의 당연한 임무로 이해되고 있으며 그 정보수집내용과 범위는 단지 치안과 관련된 것에 국한되지 않는다. 오히려 보다 일반적인 국가정책 전반에 관한 사항에 보다 주안점이 있다고 할 수 있다. 그에 관한 법적 규제에 대하여는 경찰의 일반적 임무규범만으로 충분하다고 한다. 국민의 자유와 권리에 대한 침해가 없다거나 그 목적이 국민의 자유와 권리를 보장하기 위한 것이기 때문이라는 설명이 이루어진다.

위에서 살펴 본 현행 일반정보활동의 문제점은 일단 그 목적과 수단이 지나치게 광범위하다는 점에서 찾을 수 있다. 그러나 그 문제점이 여기에 그치는 것은 아니라고 생각된다. 보다 전면적인 검토와 평가는 장을 나누어 살펴보기로 한다.

Ⅲ. 경찰의 일반정보활동에 대한 평가와 그 대안으로서의“분리원칙”

1. 경찰의 일반정보활동에 대한 평가

경찰의 일반정보활동을 바라봄에 있어 보다 근본적인 문제점은 그것이 당연히 허용될 성질의 것인가라는 점이라고 생각된다. 이는 경찰의 정보활동을 바라보는 시각의 문제이기도 한다. 나아가 경찰의 일반정보활동이 당연히 허용되는 것이 아니라면 어떠한 범위 내에서 정당화될 수 있는가가 문제될 것이다. 이 문제는 실정법상의 근거를 가지는가라는 관점과 실정법상의 근거가 있다고 한다면 그 근거가 이론적·정책적인 차원에서 타당성을 가지는가라는 관점에서 검토해 볼 수 있다.

(1) 경찰의 일반정보활동의 허용성

경찰의 일반정보활동은 당연히 허용되는 것인가? 경찰의 정보수집활동에 관한 종래의 설명은 다음과 같은 3단계의 명제로 요약해볼 수 있다.

① 보안(국가의 존립과 안전)은 중요하고 보안을 위하여 정보활동이 중요하다.

② 정보·보안활동의 경찰의 당연한 임무이다.

③ 정보과·보안과의 업무는 당연히 보안활동이다.

첫째, 보안이 중요하다는 명제는 일단 수긍할 만하다. 그러나 조금만 자세히 들여다보면, 반드시 이 명제가 명확한 것은 아니며 그 타당성도 마찬가지이다. 이 문제는 국가안보에 대한 진지한 성찰, 특히 규범적·헌법적 논의를 전제로 한다. 무엇이 국가의 존립과 안전인가에 대한 대답이 충분하지 않은 상태에서 당위론 차원에서의 국가의 존립과 안전만을 강조하는 것은 현실적으로 존재하는 제도 그 자체의 존속·유지라는 결과 이상의 내용을 담아내기 어렵다.

“국가안보”의 개념에 대한 헌법이론적 검토로는 김일환, “독일 기본법상 정보기관과 경찰의 조직과 역할에 관한 연구”, 『토지공법연구』, 2003.6.(제18집), 한국토지공법학회, 100쪽 이하.

한상희, “[토론문]보안경찰 - 그 당위와 현실”, 『보안수사대 ! 과거ㆍ현재ㆍ미래는?』자료집, 2005.9.9. 5쪽에서는 이와 같은 접근 태도를 “‘과거에 그러 했으니까 지금도 그러하여야 한다’는 식의 단순논리”라고 표현하고 있다.

둘째, 정보·보안활동이 경찰 본연의 임무인가에 대하여 이는 경찰의 당연한 임무라고 주장하는 입장들이 있다. 그 논거로는 경찰이 생산(수집·분석·종합·판단·작성·배포)한 정보가 “다른 경찰활동 또는 타기관의 활동을 위한 기초자료가 됨으로써 궁극적으로 공공의 안녕과 질서유지에 기여”하게 된다는 점을 들고 있다. 즉, 정책정보의 생산을 통한 국가의 존립과 안전의 보호가 경찰 본연의 임무라는 것이다.

허경미, 앞의 책, 226쪽; 이운주, 앞의 책, 347쪽.

이운주, 앞의 책, 347쪽.

그러나 이러한 입장에 대하여 반대하는 견해도 만만치 않다. 이 입장에서는 “경찰이 범죄와 관련되지 않은 정보를 수집하는 것은 '치안 유지'라는 경찰의 임무가 아니라는” 점과 정치적 반대자에 대한 사실상의 통제수단이 된다는 점 등을 논거로 제시하고 있다.

“‘정보-수사 통합’경찰국가 탄생?” 뉴스메이커 2003.8.22.자 기사(인권실천시민연대 오창익 사무국장의 발언) 참조.

“정보기관의 활동은 정치적 반대자들을 국가의 침해로부터 보호하는 자유권과 민주주의 원칙에 대한 위협이 된다. 왜냐하면 이상한 행동이 비밀정보기관에 의해 항상 기록되고 정보로서 계속 저장·사용·배포되리라고 의심하는 자는 그러한 행동들로 인해 주목의 대상이 되는 것을 회피하려 할 것이기 때문이다. 즉, 집회나 시민운동에 참여하는 것이 당국에 의해 기록되고 그로 인해 자신에게 위험이 발생할 수 있다고 생각하는 사람은 가능한 한 자기 권리행사를 포기하게 될 것이다.”(BVerfGE, 65, 1(63): 이계수, 『행정의 민주화·공개화를 위한 국회의 역할-비밀정보기관에 대한 국회의 통제권 강화방안에 관한 연구를 중심으로-』, 한국의회발전연구회 연구보고서, 2002.11(이하 “이계수, 앞의 글(2)”로 인용). 10쪽에서 재인용).

경찰도 국가기관의 하나이기 때문에 그 업무수행과정이 알게 된 정보를 국가이익의 위하여 제공한다는 것은 당연한 일일는지 모른다. 그러나 경찰이 애초부터 목적의식적으로 사회를 사는 개인의 혹은 개인과 관련된 다양한 정보들을 수집하는 것을 당연하다고 하는 사고는 후술하는 바와 같이 헌법의 기본권질서와 합치하기 어렵다. 요컨대, 국가의 존립과 안전을 보호하는 것이 경찰의 본연의 임무라고는 하여도 그 방법으로 반드시 광범한 영역에 걸쳐 정책정보를 생산하여야 한다는 의미는 아니다.

또한 경찰청법에는 “정책정보”의 수집에 관한 언급이 없다.

「경찰법」제3조 (경찰의 임무) “경찰은 치안정보의 수집 …… (을) 그 임무로 한다.”

셋째, 이 주장은 정보과·보안과의 업무가 당연히 보안활동이라는 논변이다. 이는 경찰의 정보수집활동이 정당한가에 관한 논의가 정보경찰의 임무규정에 관한 것으로 대체된 것이다. 현실적으로 경찰이 수행하고 있는 정보경찰기능은 정보경찰의 임무라는 식의 혹은 정보경찰의 개념이 정당하다면 당연히 현실적인 정보경찰활동도 당연히 정당하다는 식의 논리에 불과하다. 그러나 경찰의 일반정보활동이 필요하고 정당한가라는 문제와 그와 같은 일반정보활동이 경찰의 특정 정보부서가 하는 것이 당연한가의 문제는 구별되어야 할 문제이다.

보안경찰에 관한 같은 맥락의 지적으로는 한상희, 앞의 글, 1쪽 이하. 이 글에서는 보안경찰과 관련된 논의를 평가하면서 “｢보안｣이라는 개념을 그때그때 논의의 필요에 따라 적의 변용하여 사용하고 있을 뿐, 실질적 개념의 문제는 실종되어 버리고 있다.”고 한다. 즉 보안의 문제와 관련하여서는 보안의 규범적 내용에 관한 논의와 현실로 국가보안기구가 담당하는 업무내용이 서로 혼용되어 그때그때 상황논리적으로 그 어느 하나가 논거로서 등장하고 있는 것을 비판하고 있다.

요약하면, 이상에 제시된 3단계의 명제는 결코 논리필연적인 것이 아니다. 경찰이 그 임무와 직접적 관련이 없는 영역, 소위 “치안정보”와 관련이 없는 정보까지를 아무런 제한 없이 수집·처리하는 것을 정당화할 수 있는 사유는 존재하지 않는다.

(2) 근거규정의 문제와 “경찰비례의 원칙”의 관점에서 본 일상정보활동

경찰의 일반정보활동이 당연히 허용되는 것은 아니라면 일정한 근거규정을 통하여 경찰의 일상정보활동이 허용될 수 있을 것인가가 문제될 것이다. 여기에서는 앞에서 언급한 경찰정보활동의 법적 근거에 관한 견해들을 검토해보기로 한다.

먼저, 앞에서 본 바 있는 경찰의 일상정보활동이 직무규정만에 의하여 당연히 가능하다는 입장은 법이론상 타당하지 않다고 본다. 정보화사회의 진전에 따라 국가의 정보활동의 필요성이 크다는 점을 토대로 경찰의 정보활동이 필요하다고 하면서도 경찰의 정보활동은 국민의 권리와 자유에 대하여 아무런 침해가 없다고 하는 정보화사회에 있어서 정보의 가치를 무시하는 서로 모순되는 언급들이기 때문이다.

경찰의 일상정보활동은 그 범위의 여하를 막론하고 개인과 관련된 정보의 수집을 그 내용으로 하게 된다. 특히 「경찰청과그소속기관등직제」 제14조 제3항 제2호의 “정치·경제·노동·사회·학원·종교·문화 등 제분야에 관한 치안정보의 수집·종합·분석·작성 및 배포”라는 광범위한 임무범위에서도 나타나듯이 이와 관련된 정보는 기본적으로 특정한 개인정보와 연관될 개연성이 매우 높다.

정보화사회에서의 개인정보보호의 문제에 대하여 법학이론은 이미 정보수집활동단계에서부터의 제한 내지 개인에 의한 정보통제가능성이 있어야 함을 당연한 요건으로 요구하고 있다. 즉, 정보수집활동 단계에서부터 그 정보주체인 개인은 자기정보통제권의 한 내용으로 “수집통제권”을 보유한다. 자기정보통제권의 내용은 구체적으로는 “수집동의권”, “설명청구권” 및 “민감한 개인정보의 수집금지” 등으로 나누어진다. 수집여부는 원칙적으로 개인의 동의를 요하며, 그 수집이전 단계에서 자신의 권리와 정보수집의 목적에 대한 설명을 요구할 수 있으며 특정한 영역의 개인정보는 수집 자체가 금지된다는 것이다. 이는 개인과 관련된 정보수집이 원칙적으로 제한되고 있음을 보여준다.

권건보, 앞의 논문, 94-95쪽. 이와 같은 설명은 독일의 「연방정보보호법」상의 개인정보규율태도에서도 나타난다. 이에 관하여는 박병섭, “독일의 개인정보보호제도에 관한 연구”, 『민주법학』, 제25호(2004), 421쪽 이하.

독일의 경우에는 개인관련 정보수집이 원칙적으로 금지된다는 전제에서 개인정보보호제도가 출발하고 있다(박병섭, “독일의 개인정보보호제도에 관한 연구”, 『민주법학』, 제25호(2004), 421쪽).

개인과 관련된 정보수집활동은 이상과 같은 헌법이론에 따를 경우, 기본권침해의 성질을 가진다. 따라서 일반정보활동 그 자체가 국민의 자유와 권리의 침해가 된다.

다음으로, 개념상 경찰의 임무규범(직무규정)과 권한규정은 구별되어야 한다는 입장에서 보면, 앞에서 소개된 경찰정보활동의 허용성을 널리 인정하는 견해는 수긍하기 어렵다. 또한 경찰관직무집행법 제2조 제3호의 “치안정보의 수집·작성 및 배포”라는 규정의 의미는 임무규정으로 해석하여야 하고, 수권규정으로 보기 어렵다. 따라서 별도의 수권규정의 입법이 필요하다고 보는 것이 타당하다.

홍정선, 『행정법특강』(제4판), 박영사, 2005, 1029쪽. 김성태, “개인관련정보에 대한 경찰작용-독일 주경찰법상의 규율-”,『경찰법연구』2003(창간호), 111쪽에서는 독일의 경우 “인구조사법판결이래 정보자기결정권을 침해하는 국가의 개인관련정보의 수집 및 처리가 ‘범위에 특유한’ 개별적 수권규범에 근거하여 이루어져야 한다는 것은 단지 입법정책적인 요망사항이 아니라 헌법이 명하는 바가 되었다”고 설명한다.

신보성, “행정조사와 개인정보의 보호-특히 경찰에 의한 정보수집과 관련하여-”, 『중앙법학』, 1999(창간호), 143쪽. 같은 글, 152쪽에서는 독일에서 개괄적 수권조항에 의한 개인정보의 수집이 금지되는 이유는 경찰권 남용의 우려때문이라고 한다.

물론 이 문제는 「경찰관직무집행법」 제2조 제5호의 “5. 기타 공공의 안녕과 질서유지”라는 규정이 일반적 수권조항인가에 관한 논의이다. 그러나 여기에서 문제되는 일상정보활동에서도 당연히 문제되는 것이다.

설령 앞에서 언급한 규정들을 경찰의 일반정보활동을 위한 수권규정으로 본다고 하더라도 “견문보고”와 같은 일반정보활동의 범위와 대상이 추상성·포괄성이 또한 문제된다. 견문보고의 예에서 보이듯 경찰의 일상적인 정보수집의 범위가 지나치게 광범위하다. 견문보고의 대상이 되는 여러 가지 내용들은 기본적으로 “사회안전을 해치는 모든 위해요소”의 제거를 위한 것으로 설명되고 있다. 그러나 사회안전을 해치는 요소하는 것들 중 “노사분규”와 같은 것은 헌법상 보장된 기본권중의 하나이고, “국가정책 발표시 각계의 반응” 등은 경찰이 그 정보를 수집하여야 하는 사항으로 보기 어려우며, “국가안전을 위태롭게 하는 요소”, “사회불안요인” 등은 그 범위가 지나치게 넓어서 이를 제한할 수 있는 개념표지를 찾기 어렵다. 이처럼 넓은 개념범위는 개인의 사생활 영역에 대한 국가권력의 과도한 개입과 경찰관의 자의적 판단에 의한 정보수집의 가능성을 내포하고 있다. 경찰의 정보활동이 “정책정보”의 생산을 강조할 경우에는 그 위험이 더욱더 커지게 된다.

허경미, 앞의 책, 231쪽.

이상의 논의를 요약하면, 경찰의 일반정보활동은 법적 근거가 결여되어 있으며 구체적인 범위를 정한 수권규범의 존재 없이는 허용될 수 없다는 것이 된다. 그 다음으로 검토해야 할 문제는 그와 같은 구체적 수권규범을 규정함으로써 경찰의 일반정보활동을 인정할 필요성이 있는가라는 점이다. 이는 다소 정책적인 측면의 논의로서 법리적 차원의 검토와는 구별될 수 있다. 이 문제는 경찰의 “국내정보기능 강화론”과 함께 검토해보기로 한다.

(3) 경찰의 국내정보기능 강화론과 그에 대한 비판

2003년 경찰은 본래의 정보분석기능에 더하여, 정부정책에 대한 여론 탐색과 사회갈등사안 분석업무를 포함한 고급정보를 생산하고 이렇게 생산된 고급 정보는 주무부처로 제공하여 사회의 갈등 조정에 이용하도록 하겠다는 입장을 피력한 바 있다. 또한 이와 같은 국내정보기능의 확대·강화를 통하여 국가정보원의 국내정보기능을 그대로 경찰의 권한으로 하겠다는 것이다. 또한 경찰의 국내정보기능을 보다 강화하여야 한다는 주장들도 있다.

“‘정보-수사 통합’경찰국가 탄생?” 뉴스메이커 2003.8.22.자 기사 참조. 이 기사에 따르면, 경찰청 정보1~4과의 분석기능을 강화하는 한편 정보5과를 신설하여, 전국 일선 경찰서와 지방경찰청에서 올라온 정보를 취합-분석하는 방안이 검토되었다고 한다. 그러나 전체적으로 이 기사의 내용은 다소 정확하지 않은 것으로 보인다. 왜냐하면 1991.7.23. 제정된 「경찰청과그소속기관등직제」제3항 제3호와 1998.3.3. 행정자치부령 2호로 제정된 「경찰청과그소속기관등직제시행규칙」 제11조 제4항 제2호 등은 “정책정보의 수집·종합 및 분석”을 정보2과장의 임무로 규정하고 있었기 때문이다. 그러나 주장내용 자체로서 의미가 있으므로 그에 대한 평가를 시도해보기로 한다.

“‘정보-수사 통합’경찰국가 탄생?” 뉴스메이커 2003.8.22.자 기사에서 보면, 표창원 교수는 “그동안 경찰의 정보 기능이 정치사찰 여 부 시비나 범법 행위가 없는 사회 인사에 대한 뒷조사 의혹 등 부정적인 이미지를 가지고 있었던 것이 사실이었다”며 “분석 기능 강화를 통해 정책정보를 생산, 사회갈등이나 문제의 소지를 미리 파악해 관계부처에 공급할 수 있는 정책정보로의 전환은 바람직하다”고 하고, 임준태 교수는 “국정원은 국내 정치에 개입했던 과거의 역사 때문에 국민에게 공정한 기관이 라는 인식을 주지 못하고 있다”며 “경찰이 국내 정보 역량을 강화한다면 국정원도 해외 정보에만 전담, 국민에게 '국익을 위해 노력하는 국정원'이라는 좋은 인식을 줄 수 있을 것”이라고 한다.

반면 자치경찰제 도입안에 대한 평가이기는 하지만, 경찰의 “치안정보수집활동”, 즉 “치안정보의 수집・작성 및 배포에 관한 사무”를 “국가경찰사무에 관한 치안정보”의 범위로 축소하고 “사회적 이목을 집중시키는 중요사건・사고에 관한 사무”는 국가경찰사무에서 제한하여야 한다는 견해도 강력히 주장되고 있다. 이 견해는 국가경찰사무 중 “치안정보의 수집・작성 및 배포에 관한 사무”는 사실상 경찰의 정보업무를 모두 경찰청이 관할하겠다는 것이므로 자치경찰제의 취지에 비추어 “국가경찰사무에 관한 치안정보”로 축소하여 정보의 중앙집중을 막아야 한다는 것이다.

고태관, 앞의 글, 9쪽.

그런데, 경찰이 “치안정보”이외에 “정책정보”의 생산을 추구하는 것은 어떠한 의미가 있는가? 우선 “정책정보”의 개념이 문제될 것이나 “국가이익의 증대와 안전보장을 위한 정책의 결정에 지원되는 정보”라는 앞서의 개념을 잠정적으로 사용하기로 한다. 이러한 의미에서의 정책정보에는 국가의 정치적 의사결정과 주요 정책결정에 관한 정보가 포함될 것이다.

경찰이 국내의 주요 정책정보를 수집하게 되면 사실상 국내의 주요 정보의 대부분을 독점적으로 수집·평가·배포하게 될 우려가 있다. 국가의 주요정책결정은 정치적 의사결정의 성격을 띠게 된다. 따라서 경찰이 이와 같은 영역의 정책정보를 수집하여 정책정보를 많이 보유하게 되면 정치적 영향력에 쉽게 노출되어 경찰이 권력의 정치도구화될 위험이 있다. 또한 다른 차원에서는 경찰이 이와 같은 정보를 독점하게 될 경우, 해당 정보의 처리과정에서 주요 정책의 결정에 사실상 큰 영향을 미치게 될 우려가 있다. 그 우려는 결국 “경찰국가화”의 현실화로 드러나게 될는지 모른다.

나아가 해당 정책과 직접적 관련이 적은 경찰이 굳이 관련된 정책정보를 수집한다는 것은 상식적으로도 납득하기 어렵다. 정책과 관련된 정보는 주무부처에서 수집하고 그 전체적인 평가와 조정의 정책조정부서에서 담당하는 것이 효율성이 높을 것임은 자명하다. 정보수집기능은 주무부처에서 하는 것이 타당하고 그 조정과 통합은 국가안전보장회의와 같은 별도의 기관에서 담당하게 함이 타당하다.

이승우, “국가정보원법 개혁방향”『<경찰, 국정원 개혁을 위한 토론회> 자료집』, 2003.3.25., 65쪽 참조. 반대견해 남성욱, “국가정보원 개혁방향에 대한 토론문”,『<경찰, 국정원 개혁을 위한 토론회> 자료집』, 2003.3.25., 55면 이하. 정보의 통합에 저해가 되는 부처이기주의를 생각하면 더욱 그러하다.

오히려 경찰로서는 정보경찰과 보안경찰과 같이 직접적으로 범죄의 예방과 수사와 무관한 기능들을 덜어내고 그 본래의 기능인 수사기능을 강화하는 방향으로 조직을 개선하는 것이 바람직하다. 이와 같은 방향의 조직개선에는 독일의 “분리원칙”이 주요한 참고가 될 수 있을 것으로 생각된다. 이하에서는 독일의 정보기관과 수사기관의 분리원칙을 살펴보기로 한다.

고태관, 앞의 글, 4쪽은 정보분실 및 보안분실을 모두 폐지하고 공식적인 경찰조직으로 흡수하는 것이 바람직하다고 한다.

2. 경찰조직 구성상의 제언으로서“분리원칙”

(1) 분리원칙의 의의

주지하는 바와 같이, 연방국가인 독일은 연방과 각 주가 별도의 정보기관과 경찰기구를 보유하고 있다. 연방차원의 경찰기구로는 연방수사국(Bundeskriminalamt, BKA)이 각 주의 경찰기구와 별도로 설치되어 있다. 연방차원의 정보기관으로는 연방헌법보호청(Bundesamt fur Verfassungsschutz, BVS·BfV), 연방해외정보국(Bundesn

achrichtendienst, BND), 군 방첩대(Militarische Abschirmdienst, MAD) 등이 있고, 각 주에는 주헌법보호청(Landesbehörden fur Verfassungsschutz, LfV)이 설치되어 있다.

각 주의 헌법보호청에 관한 자세한 내용에 대하여는

http://www.verfassungsschutz.de/de/landesbehoerden/lbliste.html 참조.

이들 기구들은 정보기관과 수사기관의 분리라는 구성원리에 따라 조직되어 있다. 경찰과 비밀정보기관의 조직상 완전한 분리가 요구된다는 분리원칙은 1949년 4월 14일 미·영·불 서방 3국의 점령국 군정청이 독일 연방의회(Parlamentarischen Rat)에게 한 요청(소위 “경찰서신(Polizeibrief)”)을 연방의회가 수용함으로써 독일 경찰법 체계로 도입되었다. 이는 “비밀첩보기관이면서 동시에 경찰기관”이었던 나치 비밀경찰(게슈타포)에 대한 역사적 반성의 결과이기도 하다.

독일의 정보기관에 대한 소개로는 임준태, 앞의 글, 24쪽 이하.

“경찰서신(Polizeibrief)”의 내용 중 분리원칙과 관련된 부분은 다음과 같다. “연방정부는 체제전복활동에 관한 정보를 수집·전파하기 위한 정보기관을 창설할 수 있다. 이 정보기관은 경찰권한을 보유할 수 없다(The Federal Government will also be permitted to establish an agency to collect and disseminate information concerning subversive activities directed against the Federal Government. This agency shall have no police authority)”. Bundesamt fur Verfassungsschutz, Bundesamt fur Verfassungsschutz: Aufgaben-Befugnisse-Grenzen, 2004., 107쪽

(http://www.verfassungsschutz.de/de/publikationen/allgemeine_infos/abg/).

그 내용은 연합국이 독일 의회에 비밀정보기관은 “절대로 경찰권한”을 가져서는 아니되며 연방경찰관청은 주 또는 지역경찰관청에 대한 명령권을 보유해서는 아니됨을 엄중 경고하는 것이었다. 이로 말미암아 분리원칙은 독일에서 헌법상의 지위를 가지는 원칙으로 파악되었다. 그 자세한 역사적 배경에 관하여는 Martin Kreickenbaum, Innenministerkonferenz hebt Trennung von Polizei und Geheimdiensten auf. 2004.7.14. (http://www.wsws.org/de/2004/jul2004/imk-j14.shtml) 참조.

분리원칙을 소개하고 있는 국내문헌으로는 김일환, 앞의 글, 104쪽 이하가 있다. 분리원칙과 관련한 독일 상황과 관련하여 참고할 만한 웹사이트로는 www.freitag.de/2004/44/04440402.php;     www.wsws.org/de/2004/jul2004/imk-j14.shtml; www.cilip.de/ausgabe/59/p-gesetz.htm; humanist

ische-union.de/article.php?sid=133 등이 있다.

김일환, 앞의 글, 104쪽(독일 1차 참고문헌은 해당 면 참조).

정보기관과 수사기관의 분리원칙의 형성에 결정적인 영향을 미친 것은 영국의 정보기관(M15)라고 한다. 영국의 정보기관인 M15의 경우에는 인신의 구속, 가택의 수색, 물건의 압수 등을 할 수 없고 경찰관서에 소속되지 않는 “강제권한이 없는(ohne Zwangsbefugnisse)” 정보기관으로 이해되었다. 이처럼 독일의 분리원칙이 영국의 정보기관을 그 원형으로 하고 있다는 점은 우리가 여기에 다루고 있는 분리원칙이 독일에서만 의미를 가지는 것은 아니라는 점을 보여준다.

Bundesamt fur Verfassungsschutz, 앞의 책, 19쪽.

행정부내의 권력분리의 차원에서 정보기관과 수사기관의 분리에 관한 미국의 논의에 관하여는 이계수, 앞의 글(2), 16쪽 이하 참조. 또한 미국의 FBI를 제외하고는 선진국의 정보기관은 수사권을 가지지 않고 있다는 지적으로는 고태관, 앞의 글, 27쪽.

이는 비밀정보기관이 집행권한을 갖지 않아야 한다는 원칙(Exekutivverbot)과 함께 권한과 임무에 있어서 “비밀정보기관과 경찰의 분리원칙(Trennungsgebot)”의 두 가지 측면으로 이해되고 있다. 다시 말하면 헌법보호관청, 즉 비밀정보기관은 경찰관서에 소속 내지 편입되어서는 아니된다는 점과 비밀정보기관이 경찰의 강제수단을 이용할 수 없다는 점 등을 구체적인 내용으로 한다.

Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl., München, 2001, 100쪽 이하(Lisken,).

Bundesamt fur Verfassungsschutz, 앞의 책, 87쪽. 이를 이운주, 앞의 책, 366쪽에서는 “기관분리의 원칙(institutuionelles Trennungsgebot)”이라고 표현하고 있다.

이는 독일의 실정법상으로는 「헌법보호사안에 관한 연방과 주의 공동작업 및 연방헌법보호청에 관한 법률(BVerfSchG)」 제2조 제1항 제3문과 제8조 제3항 등에 반영되어 있다. 즉 동법 제2조 제1항 제3문은 “연방헌법보호청은 경찰관서에 소속(편입)되어서는 아니된다”고, 동법 제8조 제3항은 “경찰의 권한 내지 (일반적) 지시권한은 연방헌법보호청의 권한에 속하지 아니한다. 경찰도 또한 직무원조(Amtshilfe)의 방법으로 경찰 자신의 권한이 아닌 조치를 요청해서도 아니된다”라고 규정하고 있다. 이와 같은 분리원칙은 헌법적으로는 법치국가적 원리, 즉 권한배분의 원리와 목적구속성으로부터 분리원칙이 도출되는 것으로 해석된다.

Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und über das Bundesamt für Verfassungsschutz.

“Das Bundesamt für Verfassungsschutz darf einer polizeilichen Dienststelle nicht angegliedert werden.”

“Polizeiliche Befugnisse oder Weisungsbefugnisse stehen dem Bundesamt für Verfassungsschutz nicht zu; es darf die Polizei auch nicht im Wege der Amtshilfe um Maßnahmen ersuchen, zu denen es selbst nicht befugt ist.”

Bundesamt fur Verfassungsschutz, 앞의 책, 87쪽에서는 이와 같은 분리원칙이 소위 “정보의 분리(Informationelle Trennung)”까지를 요구하는 것은 아니라고 하지만 독일의 학자들 사이에서는 정보분리까지는 포함하여 논의되고 있다.

Lisken/Denninger, 앞의 책, 106쪽 이하(Lisken,).

또한 독일의 경우에는 정보기관간에도 일정한 임무영역의 분리가 이루어지고 있다. 예컨대, 연방차원의 정보기관인 연방헌법보호청, 연방 해외정보국, 군 방첩대 사이에는 별도로 “어떠한 중앙집권적인 정보기관이 존재하지 않는다.”

Bundesamt fur Verfassungsschutz, 앞의 책, 23쪽의 도표 참조.

따라서 독일의 경찰(수사기관)과 정보기관들은 “언제, 어떻게 활동하는지에 따라서”가 아닌 “무엇을 하는지에 따라서”만 구별된다. 분리원칙 아래에서 독일의 정보기관과 경찰의 권한분장은 ① “국가안보(국가의 존립과 안전; 국가의 내적 안전)”란 임무영역에서 군대를 배제하고 국내안보의 주요담당기관으로서 “경찰”을 인정한다는 점, 그리고 ② 독자적인 헌법보호청을 창설하여 국가의 내적 안전과 관련된 정보를 수집하게 하면서도 경찰 이외의 정보기관에는 수사권을 인정하지 아니함으로써 “정치적 경찰”을 철폐한 점 등으로 특징지울 수 있다고 한다.

김일환, 앞의 글, 108쪽(독일 1차 참고문헌은 해당 면 참조).

(2) 분리원칙의 관점에서 본 한국 정보경찰의 상황

우리의 상황을 보면, 정보기관과 수사기능의 분리원칙과 같은 조직구성상의 권한배분에 대한 인식이 결여되어 있음을 알 수 있다. 정보활동과 수사기능의 분리원칙에 대한 혼선은 보안경찰 영역에서 더욱 현저하다. 국가정보원의 개혁과 관련하여 정보기관과 수사권의 분리에 반대하는 입장들에게서도 이는 쉽사리 발견할 수 있다. 그러나 이와 같은 혼선은 정보경찰의 영역에서도 크게 다르지 않다.

이 점은 경찰행정학에서의 논의에서 잘 드러난다. “保安의 사전적 의미는 사회의 안녕과 질서유지로서, 경찰의 기본적인 역할”(임준태, 앞의 글, 14쪽)이며 “공공의 안녕과 질서유지는 세계 경찰의 공통된 활동목적”(이운주, 앞의 책, 355쪽)이라고 하면서도, 보안경찰과 관련된 영역에서의 보안경찰이란, “학문적 개념인 이른바 보안경찰(Sicherheitspolizei)과는 성질이 다른 것으로, 조직분장상 보안국, 보안과, 보안계에 소속된 경찰을 의미하는 것으로, 편의상 이를 조직분장상의 보안경찰”로 부를 수 있다고 한다(임준태, 앞의 글, 12쪽; 이운주, 앞의 책, 355쪽 각주 1)). 그 결과 보안경찰의 개념속에는 당연히 수사활동을 포함시키고 있다(예컨대, 김충남, 앞의 책, 536쪽). 또한 소위 “정보사범”이란 “국가존립상의 기본질서를 해하는 즉 국가안전보장과 관련된 반국가사범”으로 이해된다. 현실적으로 「정보및보안업무기획조정규정」제2조 제5호의 정의규정에 따른 범죄군(내란의 죄, 외환의 죄, 반란죄, 이적죄(이상 형법 규정), 군사기밀누설죄, 암호부정사용죄(이상 군형법 규정), 그리고 군사기밀보호법 및 국가보안법 위반죄 등)을 의미하고 동 규정에 의한 정보사범을 “인지, 색출, 검거, 신문”하는 일련의 과정을 “보안수사”라고 부른다(박기남/박종문, 『경찰보안론』, 경찰대학, 2004, 230쪽), 나아가 보안경찰의 임무에 관하여는 “국가의 안전보장과 직결되어 국가정보원의 조정을 받는 경찰업무는 보안, 외사, 정보에 해당된다. 그 중 보안 부서에 행하여지는 업무들에는 간첩 등 중요방첩공작수사, 좌익사범수사, 반국가적 불온유인물 수집 및 분석, 보안관찰, 남북교류관련 업무 등이 포함된다.”(박기남/박종문, 앞의 책, 26-27쪽)고 기술하고 있다.

남성욱, 앞의 글, 51쪽 이하 참조.

그 단편적인 예로 독일의 제도를 소개하면서 독일의 정보기관들의 기능만이 강조될 뿐 그 현실적 규제원리는 거의 소개 내지 이해되지 않고 있음을 본다. 또한 위에서 언급한 독일의 비밀정보기관들을 모두 연방“경찰”기관으로 소개하고 있는 경우도 있다. 이는 독일의 경찰개념이 우리나라의 경찰청 직제와 일치하지 않는다는 점을 전제하더라도 오해의 소지가 큰 설명이다.

유동열, “[토론문-3]보안경찰의 변화와 혁신을 위한 제언” 『보안수사대 ! 과거ㆍ현재ㆍ미래는?』자료집, 2005.9.9., 1쪽에서는 다음과 같은 표현도 등장한다. 발표문에 대한 평가를 하면서 “연방헌법보호청 등 독일의 사례를 구체적으로 제시하고 이를 벤치마킹하여 향후 한국 보안경찰의 바람직한 발전방향을 정립토록 제안한 점은 높이 평가할 만하다.”고 하고 있다.

예컨대, 임준태, 앞의 책, 146쪽 이하 참조.

정보기관이 수사권까지를 보유하고 있는 우리의 상황과도 관련이 있는 것이기는 하나, 현행법상으로도 용어의 혼선이 나타난다. 가령 「통신비밀보호법 시행령」 제6조 제1항에서는 동법 “제7조 제1항에서 "대통령령이 정하는 정보수사기관"이라 함은 「정보및보안업무기획·조정규정」 제2조 제6호에 규정된 기관”이라고 정의하고 「정보및보안업무기획·조정규정」 제2조 제6호에서는 “6. "정보수사기관"이라 함은 제1호 내지 제5호에 규정된 정보 및 보안업무와 정보사범등의 수사업무를 취급하는 각급 국가기관을 말한다.”고 규정하고 있다. 동일한 국가기관에서 정보·보안기능과 수사기능을 그 업무로 하고 있는 실정을 보여주는 것이기는 하나 양자가 당연히 통합가능하다는 점이 암묵적으로 전제된 듯하다.

한편, 판례상으로도 분리원칙과 같은 사고방식은 충분히 고려되고 있지 않다. 국가안전기획부를 대통령직속기관으로 규정한 「정부조직법」 제14조가 헌법 제86조 제2항에 위반되는가가 문제된 헌법소원사건에서 분리원칙을 시사하는 표현이 등장한다. 이 사건의 별개의견(조규광, 한병채, 김양균 재판관)은 “정부기관으로부터 수사권을 분리시키는 것이 반드시 헌법적 지시라고까지는 할 수 없으나 정보기관이 수사권까지 가지는 것은 바람직스러운 것은 아니므로 그 수사권은 필요한 최소한에 그쳐야 할 뿐만 아니라 그 권한의 남용을 막을 수 있는 적절한 견제장치가 마련되어 있어야” 한다는 입장을 취한 바 있다. 이 별개의견은 정보기능과 수사권이 분리되는 것이 바람직하다는 입장이기는 하나 그 분리가 헌법적인 요청까지는 아니라고 본 것이다.

헌재 1994.4.28. 89헌마86 전원재판부 결정. 같은 날 선고된 89헌마221에서도 동일한 별개의견을 밝히고 있다.

3. 소결

경찰의 일반정보활동은 헌법이론상 당연히 허용될 수 있는 것은 아니다. 현행법령의 해석상 그에 관한 법적 근거도 찾기 어렵다. 경찰의 일반정보활동을 인정하기 위해서는 개별적 수권규범이 필요하기 때문이다. 그러나 개별적인 수권규범을 장차 입법화한다고 하더라도 그와 같은 규정을 두어 경찰로 하여금 일반정보활동을 하도록 할 필요가 있는가는 의문이다.

경찰의 정보수집활동과 관련해서는 독일의 분리원칙이 우리에게 시사점을 제공해준다. 정보기관과 수사기관을 분리하여야 한다는 원칙을 도입할 필요가 있다는 점은 정보기관이 수사권까지를 보유함으로써 겪어야 하였던 과거의 경험에 비추어보아도 충분한 설득력을 갖는다.

정보기관과 수사기관간의 분리원칙이 가지는 이념형은 일견 비효율적인 조직구성원리로 이해될 수도 있다. 그러나 단순 비교적 차원의 효율성-비효율성의 판단이 국가권력의 배분원리보다 상위개념으로 이해되어서는 안 된다. 민주국가 조직의 효율성은 민주주의와 법치주의의 관점에서 국민의 자유와 권리를 충분히 보장하여야 함을 당연한 전제로 하지 않을 수 없다. 국민의 자유영역과 사생활영역을 침해를 수단으로 하는 효율성은 그 자체로 국가체계의 근본적 교란요인이 될 수밖에 없다.

나아가 정보화사회에서도 분리원칙은 큰 의미가 있다. 정보화사회의 도래로 일면에서 정보를 보유한 자는 그가 가지는 사회적 권력이 증가하여 정보를 중심으로 새로운 형태의 권력의 재편이 이루어진다. 광범한 정보를 수집·처리·전파할 수 있는 국가의 권력증가도 초래된다. 타면에서 개인의 사생활정보 노출로 인한 침해환경들이 계속적으로 증가한다. 경찰에 의한 정보수집의 당위성만을 역설하는 것은 정보화사회에 따른 사회의 진전에 역행하는 태도이다. 정보화사회 속에서의 자유로운 인격의 발현은 타면에서 정보화사회의 또 다른 촉진요인이기 때문이다.

Ⅳ. 나오며

경찰이 일상적으로 일반정보수집활동을 하는 것에 대하여 그 필요성이나 합리성은 인정하기 어렵다. 경찰이 수집한 정보를 타 행정기관에 전파한다고 하는 발상도 문제이다. 이는 말단행정기관의 부재를 경찰관서, 즉 말단 파출소 내지 파출소 지소를 통하여 보완하던 시대에서나 가능한 이야기이다. 이는 중앙집권적 의사결정이 강조되고 사회의 획일화가 강요되던 상황과도 관련이 있다. 국가권력의 민주화와 분권화가 강조되는 오늘날에는 더 이상 유지되기 어렵다. 또한 국민의 정보인권의식의 발전과도 조화되기 어렵다.

이제 경찰은 정보기능에 대한 미련을 버리고 범죄예방 및 수사의 중추적 국가기관으로 거듭나기 위한 노력을 기울일 필요가 있다. 이는 경찰조직의 효율적인 발전을 위해서도 필요하다. 한 사회나 국가가 요구하는 행정적 역량을 경찰이 모두 책임져야 하는 것은 아니며 또한 그것이 가능하지도 않다.

경찰조직은 현재 내부적·외부적 변화요구에 직면하고 있다. 우리 사회의 민주화는 경찰에게 새로운 역할과 위상 및 임무를 요구하고 있다. 시민들은 지금의 경찰에 대하여 보다 투명한 모습을 기대하고 있다. 이 글이 종래 경찰이 갖고 있던 정보기능에 대한 태도를 보다 전향적이고 합리적인 방향에서 재검토하는 기회가 되기 바라고 이 분야에 관한 풍부한 논의의 전개가 있게 되기를 희망한다.

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