[토론문 1]

경찰 충원 및 승진 논의에 대한 재고

- 김상호(대구대 경찰행정학과 교수)

제1주제 : 경찰 공무원 충원 제도의 발전적 방안 모색

급변하는 치안환경 속에서 경찰이 설정한 목표를 효율적으로 달성하기 위해서는 경찰 공무원으로서의 우수한 자질과 능력을 구비한 적격자를 선발ㆍ채용하는 것이 무엇보다 필요한 과제이다. 본 논문은 이와 같은 과제에 대한 냉철한 분석을 시도하고 있다는 점에서 그 의미를 찾을 수 있을 것이다.

다만, 다음과 같은 몇 가지 사항들에 대하여 좀 더 깊은 논의가 있어야 할 것으로 본다.

첫째, “양질의 경찰행정서비스 제공의 관건이 기본적으로 순경급 채용에 있어서의 우수인력 확보에 있다”고 한 바(p. 13), 이는 다음과 같은 조건들 하에서 보다 빛을 발할 수 있다고 본다. 즉, 폐쇄형 조직구조에 대한 집착과 수직적 차원에서의 분업에 대한 부정적 시각.

우선 “전통적으로 계급제에 의해 움직이는 경찰 조직의 성향에서 볼 때 … 개방형의 채택은 조직의 발전은 물론이고 조직구성원인 경찰 공무원의 사기를 저하시켜 조직의 효과성을 낮게 하는 원인이 되기도 한다”(p. 14)라고 함으로써 발표자는 폐쇄형 조직구조를 선호하고 있는 것처럼 보인다. 하지만, 이미 발표자가 지적하는 바와 같이 참여정부 개혁의 방향은 기업가 정신과 민간 경영관리 기법의 도입을 통한 정부행정 서비스의 질 제고라는 방향성(p. 19)을 지니고 있으며 그를 위해 다품종 시대에 걸맞는 다양한 선발방법의 채택이 중요시 되며 구체적으로는 개방형인사제도 및 수시모집 등의 적극적 도입 등이 관련 학계나 정부 등으로부터 주목을 받고 있는 것이 현실이다. 우리 경찰의 경우에 있어서도 그와 같은 시대적 요청을 적극적으로 수용해야 할 것으로 보며 그것은 다름 아닌 개방형 인사제도를 비롯한 각종 선발방식의 합리적 조정으로 귀결되어야 할 것이다.

또한, 경찰업무의 전문성이 경과제도를 중심으로 한 수평적 측면에서만 논의되어서는(p. 14, p. 20) 곤란하다고 본다. 즉, 종적인 계층관계에서의 업무 또한 전문성과 분업의 원리가 적용되어져야 한다. 종래에는 그와 같은 종적 계층관계에서의 업무는 모두 지휘ㆍ감독이라고 하는 동질적인 것으로만 보았기 때문에 이에 대한 전문화 논의가 등한시되었던 것이 사실이다. 하지만 ‘대민업무 - 조정 업무 - 정책결정ㆍ연구 및 조사 업무’ 등 종적 계층관계에서의 업무 분화 또한 가능하고 보다 가시화되고 있음을 알 수 있다.

이러한 점들을 고려할 때, 양질의 경찰행정서비스 제공의 관건은 단순히 순경급 채용에 우수한 인원들을 충원하는 것으로는 부족할 수 있음을 알 수 있다. 대민업무를 중심으로 하는 순경급 뿐만이 아니라 조정 업무, 정책결정 업무 등을 전문적으로 수행할 수 있는 보다 상위 계급에서의 우수한 인원들의 충원 또한 동시에 고려되어야 할 것이다.

둘째, 경찰 공무원 충원 제도의 발전방안으로 “입직경로를 단순화하고 … 최소한의 전문직을 제외한 모든 공채는 순경계급에서 시작하도록 하는 것이 바람직하다”(p. 19)는 견해에 대하여도 이견이 있다. 즉, 입직경로를 순경계급으로 단일화하는 것이 실질적인 민주성(형평성)의 개념에 부합하는 것은 아니라고 본다. 비록 조직 내부적으로는 어느 정도의 형평성이 담보될 수 있겠지만 조직 외부적인 측면은 고려되지 않고 있음을 알 수 있다. 사람은 누구나 자신과 비슷한 부류의 사람들을 준거대상으로 삼고 비교해 보는 습성이 있다. 자신의 학력이나 능력 등과 유사한 사람은 이와 유사한 대우를 받아야 한다고 생각하는 것이다. 만일 비교해 봐서 자신이 불공정한 대우를 받고 있다고 생각할 때 그는 심한 심리적 갈등을 겪게 되고 불평, 불만이 생기고 근무의욕이 떨어져 조직을 탈퇴하기까지 한다. 그 경우 비교 대상이 조직 내부에 한정될 것이라는 가정이 입증될 경우에만 입직경로 단일화 주장은 그 힘을 더할 수 있을 것이다.

나아가 특별채용제도 등에 대한 부정적인 태도는 그 실천과정에서 잉태된 것인 바, 제도의 실천적 문제로 제도 자체의 존폐를 결정해서는 안 되며 경찰 조직의 인적자원수요에 대한 복잡성과 인적자원공급의 다양하고 불안정한 상태 등을 종합적으로 고려하여 그 비중을 합리적으로 조정하는 것이 바람직한 대안이라고 본다.

셋째, 경찰대학 졸업자에 대한 경위 신규채용의 성격에 대한 문제이다. 경찰 공무원법에 의할 경우 공개채용과 특별채용 그 어디에도 포함되지 않는 제3의 선발방식으로 규정되어 있다. 그러므로 이 문제는 경찰대학생의 지위를 통해 간접적으로 유추하는 것이 바람직하다. 그 경우 발표자와 같이 “경찰대학 입학자는 임용후보자로서 교육훈련을 받는 것이 아니라 경찰청이 부설한 대학의 학생신분으로 교육을 받기 때문에 이들을 경찰 공무원이라고 볼 수 없다”(p. 10)고 할 수도 있겠으나, ① “국가치안부문에 종사할 경찰간부가 될 자에게 학술을 연마하고 심신을 단련시키기 위하여 … 경찰대학을 둔다”(경찰대학설치법 제1조)고 함으로써 임용후보자로서의 성격이 있음을 법에서 상정하고 있다는 점 ② 경찰대학 입학에 있어 경찰 공무원 신규채용과 관련된 시험들(체력 및 신체검사 등)이 중요한 기준으로 설정되어 있으며 ③ 재학기간 중 일정액의 수당을 지급받고 있다는 점(→ 이는 경찰에 준한 대우를 하고 있다는 점이다)과 ④ 시보임용의 적용도 받지 않는다(경찰 공무원법 제10조 제4항 제1호)는 점 등을 통해 볼 때 오히려 임용후보자로서의 성격이 보다 강하다고 할 수 있다. 그렇다면 경찰대학 입학에 있어 현재 경찰 공무원 신규 채용과 관련된 기본적인 선별기준(screening criterion) 이외에 별다른 제한은 없으므로 공개채용으로 볼 수 있는 가능성이 보다 크게 된다.

경찰 공무원법 제8조에서는 공개채용과 특별채용을 통한 경찰 공무원 신규채용에 대하여 규정하고 있는 바, 경찰대학 졸업자에 대하여는 “경위의 신규채용은 경찰대학을 졸업한 자 … 중에서 행한다”라고만 함으로써 해석에 있어서 논란의 여지를 두고 있는 것이다.

피교육 대상자의 선발과 그들의 채용과정은 구별되어야 하며 여기서 중요시되는 것은 피교육 대상자의 선발 과정임을 알 수 있다.

마지막으로 사실관계에 대한 보완을 요하는 부분들이 있다.

“조직을 이원화시켜 하급 경찰 공무원을 채용하는 제도는 우수인력의 확보에 장애가 될 뿐만 아니라 경찰 발전에 저해를 주고 있는 요인으로도 작용할 수 있다는 점”(p. 13 ～ 14) → 실제 경찰 공무원 충원에 있어서 과연 그 같은 결과가 나타나고 있는지...

“전문화를 기한다는 명목하에 공개경쟁채용을 특별채용으로 모두 대체할 수 있는 것은 아니기 때문이다. 어디까지나 실적주의와 직업공무원제의 근간을 이루고 있는 공개경쟁채용의 틀을 유지하면서 최소한 한정적 범위에서 특채를 통한 전문화가 이루어져야 할 것이다”(p. 14) → 10% 내외의 비중에 대한 해석문제...

“경찰행정학과 졸업생들을 대상으로 한 경사특채를 규정한 임용령은 아직까지 그대로 존속하고 있다”(p. 10. 각주) → ‘경사이하’ 계급으로의 특채

“경찰대학은 수능시험으로 학생을 선발한다”(p. 18) → 경찰대학 시험방법은 ‘제1차 자체시험’, ‘제2차 시험’(신체검사, 체력검사, 적성검사, 면접), ‘수능을 비롯한 학교생활기록부 성적’ 등을 통해 이루어짐

국공립 사범대 졸업자들에 대한 우선 취업 규정과 세무대학 폐지문제를 경찰대학 문제와 연계시킨 부분(p. 16 ～ 17) → 여기에서 중요한 기준은 ‘자격의 본질적 요소에 있어 아무런 차이가 없는 자들에 대한 차별적 기준 적용’ 문제였다. 교육공무원과 세무공무원과는 달리 경찰 공무원의 경우 보다 강화된 자격 기준을 요구하고 있다(체력, 신체, 적성 검사 등을 통한). 그러므로 현재 많은 대학에서 경찰행정학과가 개설되어 있다는 사실만으로는 양자를 동일시하기 어렵고 보다 구체적인 내용에 있어서의 동일성이 입증될 필요성이 크다고 본다.

⇒ 논의를 마무리하기에 앞서 제시된 경찰 공무원 충원 제도의 발전방안에 더하여 몇 가지를 첨가하자면, ① 인적자원계획의 수립 및 효율적 운영 ② 충원기능의 분권화 및 선발방식의 합리적 조정 ③ 적극적 모집노력활동의 경주 ④ 시험 및 임용과정의 내실화 등을 지적할 수 있다고 본다.

제2주제 : 경찰승진제도의 실태분석 및 개선방안

계층제적 구조를 유지하고 있는 경찰 조직 내에서 승진이 지니는 의미는 매우 중요한 바, 조직의 입장에서는 결원보충의 불가결한 수단이며, 직원의 직무동기를 유발하고 자기발전노력을 자극하는 수단이 되며, 직원들에게 바람직한 근무행태에 대한 평가기준이 무엇인가를 솔직하게 알리는 강력한 수단으로 작용하고 직원의 입장에서는 지위상승과 직업생활개선의 기회로 기능하게 된다. 그러므로 보다 우수한 자들이 조직 내에서 승진할 수 있는 제도의 구비는 유능한 경찰 공무원의 충원만큼이나 중요한 것임을 알 수 있다.

본 발표문은 경찰승진제도의 전반적인 측면에 대하여 여러 관련 자료들을 비교ㆍ분석함으로써 제시된 대안들의 실천가능성이 매우 높다고 본다. 다만, 다음과 같은 측면들이 함께 고려될 수 있을 것이다. 우선, 거시적인 관점에서...

첫째, 승진이 조직 내에서 가지는 중요성이 지나치게 과대평가되는 바 이의 시정을 위한 노력이 필요하다고 본다. 경찰 조직의 경우 계급이 의미하는 비중이 민간 기업 또는 일반 행정부서에 비해 높으며 계급이 직무와 관련된 측면을 벗어나 인격적 지배의 수단으로까지 간주되기도 하는 것이 사실이다. 그러한 관계 속에서 한정된 소중한 재화로서의 승진 대상 직위는 모든 조직 구성원들이 올인(all-in)해야만 하는 가치로운 것으로 간주될 수도 있는 것이다. 그러므로 승진 이외의 경력통로 및 기타 보상체계에 대한 관심을 높여야 할 것이며 계급이 높기 때문에 사회적으로 존경받는 것이 아니라 업무 수행 능력이 뛰어나기에 존경 받는다는 조직문화와 사회관념의 변화를 유도하기 위해서도 적극적인 노력이 경주되어야 할 것이다.

둘째, 승진 기준에 대한 명확한 우선순위가 설정되어야 한다. 향후 경찰 공무원 승진에 있어서는 실적에 의한 경쟁성을 강화하는 방향성이 보다 요구되어야 할 것이다. 공직은 공익추구를 위해 있는 것이지 승진이 공무원의 사기에 영향을 미친다고 해서 승진제도의 운영이 공무원들을 만족시키는 데만 치우쳐서는 안 되는 것이다. 그와 같은 관점에서 발표자에 의해 제시된 시험승진에 있어서의 경력평정 인정방안은 기타 제시된 방안들(심사승진에 있어서의 교육훈련시 평가, 특별승진에 있어서의 근무성적평정 반영, 근속승진에 있어서의 요건 강화 등)과 방향성을 달리하는 것으로 보일 수 있는 문제점이 있다.

다음으로 보다 구체적인 측면에서는...

첫째, 조직을 계층화했을 경우 중간계층의 경우 전문가(specialist)적 소양이 보다 요구된다고 본다면 심사승진과 시험승진의 비율 개선 방안이 오히려 경위, 경감, 경정으로의 승진에 있어 제시된 70 : 30보다 30 : 70으로 변화하는 것이 보다 적절한 것은 아닌지..

둘째, 근무성적평정은 상벌의 목적, 시험의 타당성 측정, 공무원의 능력발전 등 다양한 용도로 사용될 수 있으나, 우리 경찰 조직의 경우에는 승진, 전보, 표창 등에 크게 작용함으로서 상벌의 목적이 상대적으로 중시되고 있음을 알 수 있다. 그 경우 근무성적평정 결과를 공개하는 것은 다음과 같은 문제들을 야기할 수 있다는 측면에서 보다 조심스럽게 접근해야 할 것으로 본다.

① 평정결과를 공개하면 평정자가 피평정자나 기타 관계자들의 영향을 받아 공정한 평정을 하지 못할 위험이 있다.

② 둘째, ‘불쾌한 일’이 벌어진다. 이것은 평정자와 피평정자간에 불화를 조성할 염려가 있다.

③ 사람들은 자기 성적을 남에게 알리기 싫어하는 경향이 있다. 특히 성적이 나쁜 직원에 대한 평정결과를 공개하면 그 사람에게 큰 타격을 줄 수 있다.

④ 평정결과를 공개하는 것은 평정상담이나 소청의 길을 열기 위한 것인데, 그러한 방안이 실시되기 어렵거나 실효를 거두기 어려운 상황하에서는 평정결과공개의 의미가 상실된다.

셋째, 승진 시 고려되는 근무성적평정 대상 기간의 확대를 주장하고 있는 바(p. 35) 이는 자칫 Peter의 법칙을 현실화시킬 수 있는 문제점을 지니고 있다. 즉, 당해 계급 전 근무기간의 근무성적을 승진 기준으로 고려할 경우 결국은 조직의 모든 계층에 무능한 사람들만 남게 된다는 것이다. 그러므로 경력관리 등 개인이 승진과정에 있어서 어느 정도 융통성을 적용시킬 수 있는 여지를 확보한다는 측면에서 현행과 같이 운영하는 것이 보다 바람직하다고 본다.

마지막으로 사실 관계에 대한 보완 부분으로...

첫째, 시험 승진에 있어서의 시험과목 설명 중 “최근 경찰청은 경찰업무에 자신 있는 프로 경찰관을 육성하기 위해 경찰 공무원 승진임용규정 및 경찰승진임용규정시행규칙 등을 개정하여 승진시험과목을 경찰실무와 연계된 과목으로 개편하였다”(p. 25)라고 적고 있으나, 이는 최근 개편된 내용에 대한 설명이 아니고 개편 이전 내용에 관한 사항이다. 현재는 ‘경찰 공무원의 실무에 필요한 과목위주로 편성되어 있던 경찰 공무원 승진시험과목을 상위직의 업무수행능력을 검증할 수 있는 과목으로 개선하려는 것’(경찰 공무원 승진임용규정시행규칙 개정이유. 2004. 12. 06)임을 천명하면서 발표문 <표 19>와 같이 개정되었다. 즉, 예전과 같이 실무위주의 과목구성(경찰학개론, 수사ⅠㆍⅡ, 경찰경무론, 경비ㆍ정보, 경찰윤리론, 방범ㆍ교통 등)에서 벗어나 형법ㆍ형소법 중심의 법 과목으로 개편된 것이다. 이에 대한 비판은 발표자와 입장을 공유하며(p. 37) 향후 이와 같은 개편 논의에 있어서 외부 전문가들의 적극적인 활용 노력이 있어야 할 것으로 본다.

둘째, 현재 우리 경찰은 수사경과제를 시행하고 있으며 그로 인해 수사경과자의 승진예정인원수를 책정함에 있어서는 수사경과내 계급별, 승진구분별로 따로 정하도록 하고 있는 바(수사경찰인사운영규칙 제14조 제1항), 특별승진과 관련된 특정 부서 편중 현상은 어느 정도 시정될 수 있을 것으로 보며, 나아가 심사승진의 문제점 개선방안으로 제시된 가점 개선 논의(p. 36)도 해소될 수 있을 것이다.