[토론문 2]

경찰 개혁과 경찰대학 개혁

- 문성호(한국자치경찰연구소 소장)

I. 경찰개혁

현재 참여정부의 경찰개혁정책은 내용도 내용이지만 그 방법에 있어서도 몇 가지 문제점을 지적할 수 있다. 먼저 경찰청에 민간인으로 구성(청장 위촉)된 경찰혁신위원회가 있으나 여기서 개혁방향에 대해 일반국민들이나 전문가들을 대상으로 상호 커뮤니케이션을 통한 정책개발 흔적이 별로 없는 실정이다.

또, 국가경찰위원회 설치를 통한 정치적 중립 확보는 수사권독립에 대해서도 유리한 여건을 조성할 수 있으며, 그간 일관되게 제기되어온 사항임에도 불구하고, 이 문제가 경찰혁신의제로 설정되거나 이렇다 할 논의 움직임이 전혀 없다. 그리고 정부혁신지방분권위원회는 자치경찰 정부안이 사회적 합의를 거쳤다고 밝히고 있으나, 과연 그런지 의심스럽다.

그리고 경․검 만으로 구성한 수사권조정협의체나 경검 양측 동수로 구성된 민간자문위원회 등에서 결론을 내지 못한 것은 어느 일방의 사보타지 혹은 원천적인 구성이나 운영상의 문제 때문으로 보아야 하며, 사개추위(구성원은 법 전문가 혹은 법조삼륜 일색이며, 경찰전문가 배제되어 있는 실정)에서 결국 법조삼륜의 하나인 검찰 편을 드는 쪽으로 결론을 내는 것 역시 경찰전문가의 참여를 배제한 사개추위 구성의 원천적 한계를 다시 한번 더 드러낸 것에 불과하다 할 것이다.

1. 자치경찰 정책

정부안은 자치경찰제 아닌 ‘자치경찰을 사칭한 국가경찰제’ 이라는 점, 국가경찰의 자치경찰 전환 아닌 신설 형태를 띠고 있다는 점, 자치경찰위원회와 같은 민주적 책임을 담보할 기구를 전적으로 배제하고 있다는 점, 광역자치단체에 대해서 자치경찰 설치를 전혀 고려하지 않고 있다는 점 등을 문제점으로 지적할 수 있다. 국가경찰의 자치경찰 전환 및 자치경찰위원회 설치라는 조건이 갖춰진다면, 실시 규모는 행정계층이 단순화될 때까지 현행 시군구 자치경찰 형태도 무난하다고 본다.

그간 10여 년 동안 가다듬어진 국가경찰의 자치경찰 전환 정책이 불과 1년여 전 돌출하여 정부안으로까지 확정된 자치경찰 “신설론”은, 1990년대 지방자치 실시가 당시 국가가 임명하던 단체와 단체장 그대로 두고 새로이 그 소속으로 지방자치 한 것은 아니며, 교육자치도 과거 임명제이던 시도교육감과 교육위를 그대로 두면서 덧붙여서 추가로 선거에 의한 교육감과 교육위 형태로 교육자치를 실시했던 경험 등을 모두 무시한 것이라는 사실에 유의할 필요가 있다.

현재 시군구 자치경찰 신설론이라는 정부입장이 확정되었다고는 하나, 다른 이유들을 내세워 연기되고 있는 실정이나, 기본적으로 정치권, 시민단체, 학계, 시도와 일부 시군구 이의제기로 인해 정부가 입법발의를 못하고 있는 실정이다. 정부는 정부안이 실현가능성에 가장 큰 초점을 맞췄다고 주장하나, 최근 연기사태를 놓고 보았을 때 결과적으로 이는 자의적인 것에 불과하다는 사실임이 판명되었다. 이는 자치경찰 실시가 지방자치의 완성=민주주의의 확대, 내지는 지방분권이야말로 자치경찰제를 실시하는 기본 동기임을 망각한 결과이다.

2. 경찰의 정치적 중립 확보

국가경찰의 경우 국가경찰위윈회, 자치경찰의 경우 자치경찰위원회 설치 운영을 통해, 중앙과 지방에서 어느 정도 경찰의 정치적 중립을 기할 수 있다. 한편 국가경찰위원회는 자치경찰이 실시되기 전에라도 설치해야 한다. (현행 경찰위원회 제도를 개선하는데 그치자는 입장이 없는 것은 아니다). 구성은 법무부장관, 행정자치부장관, 건교부장관, 문체부장관, 여성부장관, 노동부장관 등은 당연직 위원으로, 기타 민간 부문에서 당연직의 2배수 정도를 선임토록 하되(총 20명 정도), 대통령, 국회 등에서 동의 제청토록 하며, 상임위원은 비경찰 출신 민간인이 맡도록 제안해본다.

자치경찰의 경우에도 어느 정도 독립적인 자치경찰위원회를 두어야 단체장, 지방의원 등으로부터 일정 정도 독립성을 확보할 수 있으며, 이는 수사권독립을 추진하는 과정에서도 행정경찰에 의한 개입이나 청탁수사 논란을 어느 정도 막을 수 있다. 구성은 시도자치경찰위원회를 도입하는 경우, 정확히 과반수(예컨대 서울시 자치경찰위원회를 35명으로 할 경우 18명)는 지방시도 시군구 의원 중에서 기초광역의원 합동회의에서 선임(17명)하며, 부시장(부지사) 1인은 당연직위원으로, 절반에 1명 모자라는 나머지 위원은 지역의 각급 시민단체와 전문가, 현직 판검사 등으로 할 필요가 있다(영국 사례 참조). 시군구 단위로 자치경찰을 할 경우 위원 수는 순찰지구대 수보다 조금 많게 하며, 시도로 할 경우 해당 경찰서 수보다 조금 많게 하는 것이 바람직하다.

3. 경찰내부 개혁과제

먼저, 세계적으로 선진경찰 중 일본을 제외한 모든 나라가 경찰노조를 허용하고 있다(단체행동권을 배제한 경우는 있음). 법원 검찰 일반직원(수사계장 포함)에게 노조가 허용되는 대신 경찰은 전체적으로 직장협의회조차 불허하는 것은 형평성에 어긋나며, 경찰개혁 추진에도 동력을 갖기 힘들다. 처우개선 등은 노조 없이 시혜적으로 할 것이 아니라, 노사 양측의 협력을 통해 조정토록 하는 것이 바람직하다.

다음, 경찰부패 문제를 다루는 경찰 조직으로부터 독립되어 있으며 시민들 참여가 보장된 제대로 된 경찰옴부즈만 제도를 도입할 필요가 있다. 그리고, 자치경찰이 실시되기 전에라도 경찰예산이 각 지역실정에 맞게 적정하게 사용되는지에 대해 면밀한 감시(시민단체 등)가 필요하다(예컨대 엄청난 예산이 소요되는 3천 명의 보안경찰이 1년 동안 고작 대학생 37명 구속에 그치는 사례). 또, 자치경찰이 실시되기 전에라도 지역별로 올바른 인력배치가 시급하다. 뿐만 아니라 정보보안 경찰의 폐지 및 수사파트로 통합하는 문제나, 방범이나 일선 지구대 등으로 통합할 필요가 있다(보안경찰의 상징이다시피 한 공안문제연구소는 곧 폐지 예정임).

마지막으로 국가유공자의 과도한 특혜 문제의 시정 문제이다. 경찰임용 시험에서 국가유공자에게 가산점을 부여하는 제도가 개혁할 필요가 있다. 현재 국가 유공자 자녀에게 가산점을 10% 부여하고 있으나, 최근 여러 형태의 국가유공자가 양산되고 있어서 일반국민과의 형평성 문제가 제기되고 있다(예컨대 경찰간부후보 시험의 경우 선발인원 최종 50명 중 30여 명이 국가유공자 자녀가 합격하여 과도한 특혜로 변질되어 있다고 알려져 있음), 따라서 이를 폐지하는 대신, 채용인원의 일정 비율(예컨대 5% 내지 10% 수준) 내에서 국가유공자 자녀들끼리 경쟁토록 하는 방안을 모색할 필요도 있다. 이것은 다른 공무원시험 분야도 마찬가지이다.

4. 수사권독립

대검찰 개혁 또는 개선 과제는 여러 가지가 있겠지만 크게 보아 수사권독립(조정, 현실화) 문제로 집약된다. 하지만 역설적으로 현재 경찰측의 강력한 수사권독립 의지 표명과 추진은 결과적으로 자치경찰을 못하게 막는(자치경찰을 하더라도 국가경찰을 고수하는 형태의 무늬만 자치경찰에 그치는) 역할을 하고 있는 것으로 변질되고 있다는 의혹을 제기할 수밖에 없다. 수사권독립 문제는 경찰개혁, 검찰개혁, 사법개혁 등과 맞물려 있을 뿐만 아니라, 국민의 인권보장, 국가예산과 인력의 효율적인 배치, 대국민 경찰-검찰-사법 서비스의 효율성 극대화 등과 관련되어 있어서, 경검만이 이 문제를 논의하는 주체의 전부가 되어서는 안 된다.

대안은 우선 절차적으로 대통령(사개추, 국가인권위 등)와 국무총리 등이 조정할 수밖에 없게 되는 상황에 와있다. 이 관문을 통과해도 정치권(국회)의 논의 과정이 남아 있다. 내용을 보면 경찰수사권독립이 확실한 나라는 모두 자치경찰제를 하며, 검사는 없거나 있더라도 기소여부 결정 및 공소유지를 담당하거나 법원소속으로 되어 있다는 점에 유의하여 대안을 찾을 필요가 있다.

수사권독립은 국가경찰 고수 아닌, 제대로 된 자치경찰 추진과 함께 모색, 강구해야 하며, 그리고 가능하다면 전국 어느 곳이나 법원검찰 건물이 나란히 함께 들어서 있으므로 판검사간 상호 인사교류 일상화와 함께, 검사를 법원 소속으로 바꾸거나 아니더라도 기소와 공소유지를 전담하도록 하게 하는 방향으로 사법개혁정책을 추진함으로써, 경찰수사권독립이 자연스럽게 이루어지게 할 필요가 있다. 대신, 현재의 수사검사들 및 원하는 검사들은 경찰로 전직하여 계속해서 수사를 맡도록 하는 방안이 바람직하다.

5. 경찰대학 개혁

다른 한편, 경찰혁신 추진과정에서 경찰 내부의 가장 강력한 집단으로 대두해 있는 경찰대학 출신의 세력화와 경찰대학 출신의 입장이 강하게 표출되는 관계로, 경찰문민화나 국민혈세 낭비를 막는 경찰정책 그리고 경찰대학 출신이나 비간부 경찰의 입장이 반영되는 정책개발은 전무하디시피 한 실정이다. (현행 국가경찰제와 국립경찰대학 제도가 고수되는 한 수년 내에 지방경찰청장이나 경찰청장이 경찰대학 출신의 독무대가 될 것임은 정한 이치이다. 순경출신 경찰청장은 상상조차 할 수 없게 되었다).

예컨대 수사권독립, 국가경찰 고수 형태의 자치경찰 등의 혁신정책은 강력 추진되고 있는 반면, 경위(혹은 경감) 자동승진 제도, 경찰대학제도 개혁 혹은 경찰노조 허용(단체행동권 유보) 등에 대해서는 이것이 일선경찰 현장에서 느끼는 경찰혁신의 중요 이슈임에도 불구하고, 일체 공론화가 이루어지지 못하고 있는 실정이다. 경찰노조나 경찰대학 개혁의 시기상조론은 검찰이 주장하는 수사권독립 시기상조론과 마찬가지로 사실상 어느 한 일방만의 기득권 수호 의미 그 이상도 이하도 아니다. 사실, 경찰노조의 경우 일선 경찰관 권익보호 측면 외에도, 경찰혁신을 일선경찰 스스로 추진하는 동력원이 될 수 있다는 점에 주목할 필요가 있다.

II. 경찰대학 개혁

1. 경찰 후진성의 한 상징

경찰대학 재학생은 4년 동안 학비가 무료일 뿐 아니라 병역특혜는 물론 졸업 후 곧바로 경위로 임용돼 이후 승진과 근무 조건, 보수 등에서 특혜를 받고 있다. 그러나 이를 규정하고 있는 경찰대학설치법 자체가 위헌적이라는 지적이 설득력을 얻고 있다. 경찰대학이 지금까지 경찰수사권 독립에 기여하지 못했음은 물론(앞서 지적한 것처럼 이는 경찰대학 설립이 아닌 전반적인 사법개혁을 통해서만 가능하다), 경찰대학 제도 운영이 절대다수 일선 경찰관 자질 향상과는 아무런 상관도 없으며, 오히려 이들의 사기를 꺾는 주요인들 중 하나로 자리매김되어 있다는 점은 잘 알려져 있다. 현재 120명인 경찰대학 입학정원의 절반을 순경 중에서 뽑아 고졸자와 뒤섞어 교육시키자는 개혁방안마저 백지화한 상태이다. 일단 잘못된 부분을 손대고자 했을 때 현재와 같은 경찰대학제도 그 자체의 혁파 이외엔 달리 방법이 없는 쪽으로 치달을 게 뻔하기 때문이었다.

그리고 최근 고학력인 이른바 'IMF 순경'이 경찰대학 존립의 정당성 그 자체를 허물어뜨리고 있다. 2003년 이전 3년 동안 순경시험 합격자 중 대졸자 비율이 90% 이상이라는 점(2003년 국정감사 자료)이 밝혀짐으로써 순경은 물론 간부후보 입직자의 다수까지도 고졸 이하 학력밖에 없었던 경찰대학 설립 당시와 극명한 대비를 이루고 있다. 경찰대학이 아예 없는 영미의 경우 교육제도의 차이가 있긴 하나 신임 순경 중 대졸자 비율이 불과 10% 선에 불과하며 이들은 경찰관이 된 이후 여러 형태로 지속적인 교육훈련 기회를 갖는다. 사실, 경찰관 자질과 대졸이라는 것은 직접적인 상관관계가 없다(참고 : 최근 문제가 된 전모 한나라당 대변인의 대졸 대통령 대망론).

그럼 누가 어떻게 잘못된 경찰대학제도를 고칠 것인가? 물론 경찰청과 행정자치부 등 정부와 국회가 결정권을 쥐고 있다. 그러나 그 원동력은 기본적으로 절대다수 일선 경찰관의 결집 여부에 달려 있다. 경찰대학을 혁파한 영국경찰노조의 역사적 경험이 그 본보기다. 여론의 뒷받침도 필요하다. 우리나라 경찰대학의 역사가 20년이 넘지만 영국의 경찰대학 존립기간은 고작 5년(1934~1939년)에 불과했다.

사실, 경찰대학제도 개혁은 10여 년 전부터 경찰내부의 사기저하 및 인사제도 왜곡 등을 불러일으키고 있는 최대 현안이고 되고 있을 뿐만 아니라, 입직자의 절대다수를 차지하는 일반대학 경찰입직 준비생들은 물론, 최근 전국 일반대학의 80여개에 달하는 경찰행정학과 출신들에게 있어서도 지대한 관심사로 되어 있다.

기본적으로 각국의 경찰대학은 신임이나 현직 경찰을 위한 교육훈련기관으로 자리매김 되어 있으나, 현재 우리나라 경찰대학 재학생은 경찰신분이 아니다. 그런 면에서 우리나라 경찰대학 제도는 세계적으로 유례를 찾기 힘들다(대만, 터키, 남미). 이를 개선하기 위해 신입생의 절반(60명)을 현직 순경, 경장, 경사 중에서 뽑도록 하자(제2의 대안)는 논의도 있었으나 아무런 해명도 없이 백지화되고 말았다.

2. 위헌시비와 경찰정책 왜곡

1990년 위헌판결로 인해 국공립 사범대 졸업생도 사립사범대 출신과 함께 교사 임용고시를 쳐야 하는 것으로 바뀌었기 때문에, 경찰대학 출신도 위헌시비를 피하기 위해서는 졸업과 동시에 자동으로 경위에 임용할 것이 아니라, 다른 일반대학 출신과 함께 형평에 맞게 경위간부임용고시(선발인원은 경찰대 졸업생 120명, 간부후보 선발인원 50명을 합쳐 당장은 170명으로 하되, 추후 해마다 예상소요인원으로 하향 조정토록 해야 할 것임)를 치르도록 해야 한다(제1의 대안)는 지적이 많다.

경찰대학 출신 경찰은 수사권독립은 헌신적으로 지지하나, 자치경찰은 반대하는 자세를 갖고 있다는 점은 익히 알려져 있다. 과거 이런 입장을 표명한 적도 있으며, 최근 진행되고 있는 “자치경찰 파동”에서도 이를 간접적으로 입증하고 있다. 경찰 내부의 인사제도나 승진제도 혹은 각종 경찰제도나 경찰정책들(청문감사관, 계급정년제 철폐, 수사경과제, 지구대신설 등)이 이미 국민들이나 전체 경찰보다는 경찰대학 출신 입장에서 정해지고 있다는 의혹이 제기되고 있는 실정이다. 즉 ‘경찰대학의 하나회화’의 10여 년 전부터 이미 현실화되어 있다고 봐야 한다.

물론 청문감사관, 계급정년제 철폐, 수사경과제, 지구대신설 등과 같은 정책 시행을 두고 경찰대 출신들은 이것이 국민을 위한 것이며 경찰 처우개선을 위해 에펠탑형 계급구조를 항아리형으로 바꾸기 위한 노력의 일환이라고 주장하면서, 이는 비간부경찰에게도 더 많은 기회를 주는 것이라고 지적한다. 하지만 경찰 본연의 임무가 대민접촉지점에서 수행된다는 점에서 하위직이 절대다수로 많아야 하는 것은 당연하며, 처우개선은 항아리형 아닌 에펠탑형 구조를 유지하되 이들 일선 경찰관의 처우를 개선하는 쪽으로 가는 것이 바람직하다. 따라서 온갖 경찰구조변화란 것들이 항상 경찰대학 졸업생 증가로 인해 요구되는 간부계급의 증원방향으로 경찰정책이 농단되고 있음을 유의해야 한다. 이런 정책시행 배경을 호도하기 위해 하위직 처우개선 운운하는 것은 견강부회가 아닐 수 없다.

3. 승진제도의 최대 걸림돌

경찰 절대다수를 차지하는 비간부의 승진문제는 처우개선과는 별개로 경찰사기를 떨어뜨리는 최대의 문제로 대두하고 있다. IMF 순경으로 입직했다가 경찰대학 제도로 인해 승진 길이 막힌 것을 알게 된 경찰들이 대거 사표를 제출하는 사태가 오지 말라는 보장이 없는 실정이다(7월 16일 경찰대학 홈페이지 자유게시판에 순경으로 입직한 지 5년 만에 비전이 없어 사표를 냈다며 표모 교수와 만나 얘기해보고 싶다는 글이 올라온 사례가 있다). 순경 출신 경찰청장 시대는 이미 사라진 과거 이야기가 되고 말았다. 경찰청장은커녕 경위나 경감에 이르지 못하고 경찰생활을 마감해야 하는 것이 절대다수이다. 이는 물론 과거에도 그런 면이 없진 않았지만, 위헌적인 혹은 현직경찰 아닌 고졸자를 교육하는 경찰대학 제도로 인해 이 문제가 더욱 더 크게 악화된 것이 사실이다.

이에 대해 경찰대학 출신은 비간부 승진문제가 경찰대학 폐지로 해결할 사항이 아니라 인사제도 개혁(즉 항아리형 구조로 바꾸는 것)으로 풀어내야 한다고 주장하나, 일선 하위직 경찰이 절대다수를 차지할 수밖에 없으며 일선 대민 업무는 경찰의 본질적 임무에 속하기 때문에, 그런 주장은 경찰대학 제도로 인한 문제제기를 엉뚱한 방향으로 호도하기 위한 것이 됨은 물론, 경찰대학 제도 존속을 위한 경찰인사정책의 왜곡이 될 수밖에 없다.

이제 고교생만을 입학시키는 현행 경찰대학 제도를 폐지하되, 남는 재원과 전문성과 시설은 신임순경 교육기간을 1년 정도로 늘린다거나 재교육 내실화(이론이나 강의 교육 위주 아닌, 경찰실무 위주)를 위해 사용토록 하는 것을 제안한다(제3의 대안). 이전의 경찰대학 예산과 시설은 그대로 살리되, 자치경찰 제도에 어울리면서 제대로 된 경찰서비스를 제공토록 하기 위해 실제 경찰활동에서 필요로 하는 기량과 기술 개발 및 각종 재교육과 보수교육 등을 담당하게 하면 된다.

4. 경찰대학 개혁의 공론화

2003년 초 경찰청장 첫 인사청문회에서 경찰대학 학장이던 당시 청장 후보자는 세계 대부분의 나라에 우리나라와 같은 경찰대학이 있다고 밝힌 바 있다(당시 이 답변은 현 경찰대학 교수진의 각국 연구조사결과(?)에 따른 것으로 보임). 그동안 경찰대학 설립의 외국 모델은 오직 대만밖에 없다고 누누이 밝혀왔던 경찰의 공식 입장과 정면 배치되는 얘기를 한 것이다. 사실 일선 경찰관이 아닌 고졸자가 진학하는 경찰대학 제도를 운용하는 나라는 극소수에 불과하다. 경찰 전문가라면 모두 잘 아는 사실이다. 그런데 어떻게 경찰 고위 간부가 인사청문회 석상에서 태연자약하게 그렇게 말할 수 있으며, 의원들 중 어느 누구도 사실과 다른 이 점을 지적하지 못했을까? 국민을 이토록 쉽게 기만할 수 있다는 데 대해 그저 아연실색할 수밖에 없었다.

경찰대학 재학생이나 경찰대학 출신 경찰들은 경찰 조직의 온갖 문제와 병폐, 경찰의 사기 저하 주범이 경찰대학제도에 기인한 것이라는 주위의 따가운 시선 때문에 속앓이를 하고 있다. 물론 이들은 이런 제도적 문제점에 대해 아무 잘못이 없으며, 단지 잘못된 제도의 희생자일 뿐이다. 하지만 이제부터라도 이들에게 영문 모를 고통을 겪게 해서는 안 되며 제도적으로 잘못된 점을 시정하는데 발 벗고 나서야 한다. 그간 경찰은 이 문제를 마냥 회피만 해왔다. 이제라도 제대로 된 서비스를 받아야 하는 국민들에게 이 문제의 진상을 제대로 알려야 한다. 하지만 경찰이나 경찰대학 출신들이 스스로 나서서 이런 제도적 잘못을 시정하려 하지 않으려 할 것은 정한 이치이다. 다른 정부기관이나 언론과 시민단체, 전문가들이 문제점을 지적하고 대안을 제시해주어야 한다. 필요하다면 헌법소원을 제기할 수 있는 자격과 위치에 있는 이들이 적극 위헌소송에 나설 필요가 있다. 일반국민들은 전문적인 분야인 경찰대학의 문제점에 대해선 잘 모른다.

마침 친일이나 군사독재시대 인권침해 및 의문사 등과 같은 과거사 청산문제가 도마에 올랐다. 경찰대학제도 역시 그 개혁을 위한 첫걸음으로 잘못된 과거사 청산 차원에서 접근할 필요가 있다. 박정희와 전두환으로 이어지던 1970~80년대, 고졸자를 '경찰사관학교'에서 교육시킨 뒤 전의경과 기동대 소대장이나 중대장으로 임명해 민주화 운동의 진압을 맡긴다는 이 제도의 의도는 너무나 명백했었다. 당시 유정회 등을 통해 압도적인 여당 장악이 제도화된 밀실 국회에서 경찰대학은 사회적 공론화는 물론 경찰 내부의 공론화 과정도 없이 탄생했다. 이제 공론화 과정을 거쳐 문제점을 시정하고 대안을 마련토록 해야 한다.