[발제문 1]

경찰 공무원 충원 제도의 발전적인 방안모색

- 이영남(관동대 경찰행정학과 교수)

Ⅰ. 서론

Ⅱ. 경찰 공무원 충원 제도의 개혁필요성

Ⅲ. 경찰 공무원의 충원 제도 현황과 문제점

Ⅳ. 경찰 공무원의 충원 제도의 발전방안

Ⅴ. 결론

Ⅰ. 서 론

21세기의 현대사회는 새로운 역할을 수행할 새로운 공무원상을 요구한다. 그것은 바로 후기 산업사회로 일컬어지는 현대와 다가올 미래의 정보사회에서 다양한 개성, 목표 그리고 이익을 가진 국민을 통합하고 국민의 편에 서서 행정서비스를 제공하고 그에 책임을 질 줄 아는 공무원일 것이다.

현대 사회의 특징들 중에서 가장 널리 손꼽히는 것은 복잡성(complexity)이다. 현대사회의 정치, 행정, 경제, 문화, 사회는 무수히 많은 인간들의 상호 관계 속에 매우 다양하고 복잡하게 전개된다. 미래의 조직도 고정성과 확실성보다는 격동과 불확실성의 환경에 처하게 될 것으로 예측하면서, 개인의 의사결정과 판단에 있어서 전통보다는 실제적인 규범과 가치로부터 단서를 제공받는 시대가 곧 올 것이라 주장하고 있다.

현대를 포스트모더니즘(post modernism)시대라 한다.  포스트모더니즘이 던져 주는 핵심적인 의미는 학문의 세계나 현실세계에서 공히 단순하고 정형화된 문제는 줄어들면서 아주 복잡하고 초추상적인 문제(super-abstract)가 증가함으로써 그에 대한 준비와 적절한 대응이 필요하다는 것을 말한다; Robert A. Hollinger, Post-modernism and the Social Sciences: A Thematic Approach (Thousand Oman, CA: Sage Publications, 1994); Jurgen Habermas, The theory of Communicative Action (Boston: Beacon Press, 1987); Madan Sarap, Post-structuralism and Post-modernism (Athens, GA: Univ. of Georgia Press, 1993).

Warren Bennis, "Organization of the Future," In D. L. Yarwood(ed.), Public Admin- istration: Politics and People, N.Y.: Longman, 1987, p. 150.

따라서 행정에도 새로운 질서가 예고되고 있다. 행정도 과거의 권위주의적 탈을 벗고 서비스 제공에 있어서 민간부문과의 치열한 경쟁시대를 맞이하고 있다. 민간부문과의 경쟁을 위해 행정의 범위는 축소되고 있으며, 행정수요는 갈수록 고급화되는 시대를 맞이하고 있다.

이러한 시대적 상황변화에 따라 행정관리에 있어서도 패러다임의 변화가 요구되고 있다. 관리의 전략은 과거의 공급자와 제공자 중심에서 수요자 중심으로, 생산력 중심에서 고객만족 중심으로, 양 중심에서 질 중심으로, 기능조직 중심에서 절차조직 중심으로, 보호･통제의 시대에서 무한경쟁시대 등으로 변화하고 있으며, 이에 부합되는 새로운 행정관리이념과 실천전략을 수립하는 것이 시대적으로 중요한 개혁과제로 등장하게 되었다. 특히 관리이념이 조직중심에서 인간중심으로 변화하는 과정에서 최근 들어 인본주의가 행정, 경영, 정책(환경친화, 신노사관계) 등에 광범위하게 영향을 미치고 있다.

정부혁신지방위원회, 정부혁신매뉴얼, 2005, p. 4 참조.

이제 고객지향적인 정부만인 국가 경쟁력을 갖게 되는 시대가 된 것이다. 고객지향적 정부란 국민이 정부에 대해 주인이며, 동시에 고객인 국민에게 최적의 방법으로 높은 질의 행정서비스를 제공함으로써 국민을 최대한 만족시켜주는 정부를 말하는데 오랜 기간 동안 비고객지향적이었던 관행을 깨고 고객지향적인 정부로 변신하기 위해서는 정부가 제공하는 행정서비스에 대한 고객(customer)의 만족도를 높여야 한다.

고객만족행정은 무엇보다 우선적으로 고객의 목소리(Voice of the Customer, VOC)를 듣는 것이 중요하다. 고객의 목소리를 듣는 방법으로는 고객 설문조사와 사후 고객설문조사 실시, 지역사회설문조사 혹은 시민설문조사 실시, 고객접촉촉진과 고객접촉보고서 발행, 고객위원회 운영, 대상이 되는 목표 집단의 집중관리, 전자우편, 고객서비스훈련, 시험마케팅, 품질보장, 조사관과 옴부즈맨 활용, 불만추적제도 구축, 800번 무료전화서비스 운용, 제안함과 제안서를 통한 제안제도 활성화 등이다; David Osborne and Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the public sector (Reading, MA: Addison-Welsly, 1992), pp. 177-179;

이러한 변화에 발맞추어 우리나라에서도 중앙인사위원회를 중심으로 공무원선발의 개혁을 추진하여 왔다. 그것은 다양성이 강조되는 새 시대에 협상능력과 정책기획･언어능력 등 다양한 능력소지의 인재가 필요한데 현행 시험제도는 공장에서 찍어낸 듯 똑같은 사람들을 양산함으로써 경쟁(competition, 행정기관간의 경쟁과 차별화를 유도하고 다른 국가와의 경쟁력 제고)과 새로운 3C(customer, competition, change)의 시대적 변화에 능동적으로 대처해서 21세기에 일류국가로 부상해야 하는 우리의 절대절명의 과제를 수행하는데 한계가 있다는 인식에서 비롯한 것이다.

중앙인사위원회는 공직의 뼈대를 이루는 고시제도, 공무원보수제도, 공무원 계약 규정 등을 크게 손질하기로 함으로써 전통적인 공무원선발방식의 대대적인 변화를 추진하였다. 즉 중앙인사위원회는 고급공무원 충원 제도를 21세기 정보화․전문화 시대에 맞게 개편하기 위해 공직적격성시험(PSAT) 도입, 영어시험을 TOEFL, TOEIC, TEPS 등으로 대체, 면접시험 강화, 공직인턴제 등의 도입 등을 추진할 방침이라고 발표한 바 있다; 중앙일보, 1999년 11월 21일자.

이러한 행정의 내외적인 환경의 변화는 경찰행정에도 상당한 영향을 미칠 것으로 예상된다. 물론 경찰행정에서도 치안환경의 변화에 전략적으로 대응하고, 질서유지의 규제자로서 보다는 능동적인 치안서비스의 제공자로 다원화된 사회에서 효과적인 치안유지를 가능케 하는 고객차원에서의 주민 요구사항을 만족시켜야 한다는 적극적 경찰행정에 대해서 지적된 바도 있다.

이영남, “전략개념에 의한 경찰체제의 연구,” 한국공안행정학회보 제3호, 1994, pp. 136-137.

이영남, “경찰 공무원의 충원 구조에 관한 연구,” 한국공안행정학회보, 제9호, 2000; 김현성, 남기범, 고객만족경영이론의 경찰에의 도입방안, 치안연구소 연구보고서, 1996; 김현성, 통일과도기 치안수요예측과 경찰대응방안 연구, 치안연구소 연구보고서, 1998, pp. 32-34.

현재 경찰청에 설치되어 있는 경찰혁신위원회의 경찰혁신방향은 “국민이 피부로 느끼는 혁신성과 창출,” “지속적인 변화를 이끌어 내는 혁신문화정착”으로 정해져 있으며, 그 하위카테고리로는 “변화관리 및 조직문화 쇄신”, “치안서비스 공급역량 극대화”, “대국민 치안서비스의 획기적인 제고”로 방향설정을 하고 있다. 특히 각 하위카테고리의 구체적인 혁신목표에서 새로운 조직문화구현, 경찰행정의 전문성 강화, 미래지향적 조직관리운영, 국민 불만 및 국민불편요인의 적극발굴개선, 국민권리보호는 이 논문에서 다루고자 하는 경찰 공무원 충원 제도와 대단히 관련이 있는 혁신의 하위목표라고 하겠다.

경찰혁신위원회 홈페이지, 경찰혁신추진방향, 2005년 7월 현재.

경찰 공무원은 경찰행정의 급속한 환경변화가 필연적으로 전문화와 서비스제공자로서 경찰 공무원에게 다양한 능력이 요구된다는 점에서, 또한 경찰행정의 혁신 역시 경찰 공무원에 의해서 이러한 변화를 적극적으로 수용하고 나아가 경찰 발전을 위한 변화를 적극적으로 유도해야 한다는 점에서 개혁의 대상이자 주체가 된다.

따라서 본 연구는 경찰혁신의 시작을 경찰인사관리에 두고, 경찰 인사행정의 시발점인 모집과 선발 및 임용절차로 이루어지는 충원과정이 가장 중요하다는 점에서 21세기의 행정환경과 치안환경의 변화에 신속한 대응성을 가지고 참여정부의 혁신방향에 괘를 같이하는 고객만족이라는 치안서비스를 확립하기 위하여 우선적으로 충원 제도가 변화해야 한다는데 인식을 가지고 새로운 충원 제도의 모색을 위한 방향을 제시해 보는데 그 목적이 있다. 단 본 논문은 주로 우리나라의 민주주의 발전과 경제발전, 공무원사회의 발전의 과정과 밀접한 관련이 있는 경찰충원 제도가 시대적 변화에 신축성을 가지고 변화해야 한다는 관점에서 하나의 새로운 시도로서 그 개혁방안을 제안한다 점을 미리 밝혀 둔다 .

1970년 미국의 Intergovernmental Personnel Act에 의하여 구체화되어지고 1979년 인사관리처(Office of Personnel Management: O.P.M.)의 발족과 함께 성문화된 6가지의 실적주의 공무원제도의  중점사항 중 제일 강조되고 있는 것도 모집과 선발의 문제이다; Calvin J. Swank and James A. Conser, The Police Personnel System, N.Y.: John Wiley & Sons, 1983, pp. 49-52.

Ⅱ. 새로운 경찰충원 제도의 개혁필요성

1. 충원 구조의 개념

경찰 공무원의 충원을 넓은 의미로 본다면 경찰직에 유능하고 똑똑한 사람들을 끌어들이는 전과정을 말한다. 즉 경찰 공무원의 충원의 전과정이라면 모집, 시험, 채용절차, 배치전환, 승진까지를 모두 포함한다고 할 수 있다.

백완기, 행정학, 박영사, 1998, pp. 584-597.

그러나 본 논문에서의 충원개념은 주로 조직외부로부터의 신규채용을 의미하는 좁은 의미로 사용하였다. 그리고 여기서 충원 제도라 함은 신규채용과 관련된 입직경로의 방법을 의미한다.

그러면 채용이라는 용어를 사용하지 않고 충원이라는 용어를 사용한 이유로는 채용이 “조직의 목적활동을 수행하는 데 적합한 사람을 외부로부터 선발하여 적시에 적재적소에 배치하는 일련의 과정 또는 임용활동”을 의미하는 것에서 보듯 충원보다는 다소 좁은 개념이고, 충원을 좁은 의미로 사용하기는 하였으나 개혁방안에서는 신규채용 뿐만 아니라 내부승진의 방안도 함께 제시하였기 때문에 채용이라는 충원이라는 용어를 사용하였다.

이영남, “경찰 공무원의 채용제도에 관한 연구,” 사회과학논총 제5집, 관동대학교 사회과학연구소, 2000, p. 149.

2. 경찰 공무원의 충원 제도의 개혁필요성

1) 격동의 사회환경

우리 사회의 총체적인 변화추세를 대변하는 특성은 격동성의 증대일 것이다. 격동성이 커진다는 말은 우리의 사회체제가 갈수록 복잡해지고 변동이 가속된다는 뜻이다. 분화와 다양화가 현저히 촉진되고 분화된 요인들 사이의 상호 의존성과 연계성은 더욱 높아질 것이다. 사회적 기술의 변동, 그리고 정치적･사회적･경제적 변동은 가속되고 여러 변동의 상호 연쇄성은 커질 것이다. 거대한 기술변화는 공업화의 속도를 더욱 빠르게 할 것이며, 정보화 사회를 동반･초래하게 될 것이다. 여러 방면에서 일어나는 이익표출은 더욱 다양하고 강력해질 것이며, 상반되는 이익 또는 요청들의 보다 첨예한 대립도 예상된다.

여기서 말하는 사회적 기술은 사회체제 전반에 미치는 영향의 폭이 매우 포괄적인 기술의 물결을 지칭하는 것이다.

정보화 사회 또는 정보사회는 정보의 생산과 이용을 중심으로 하여 살아가는 사회이다. 정보화 사회의 특성은 정보과학기술의 발달, 정보폭증, 정보산업의 지배적 위치, 전산화, 자동화의 촉진, 인간욕구의 고급화, 다양화, 창조적 지식과 정보의 중요성 제고 등이다; 한국전자통신연구소, 정보화 사회론, 1992.

이러한 변화에 경찰 조직이 대응성을 가지기 위해서는 무엇보다 먼저 기계적인 교육을 받은 천편일률적인 지식인보다는 신축적이고 민주적인 환경에서 교육받은 다양한 능력을 가진 지식인으로서 충원이 필요하다고하겠다. 공장에서 찍어내듯 일률적인 시험이나 경직된 교육환경의 틀 속에서 배출된 인력은 이러한 사회적 변화에 적응력이 떨어진다는 보편적인 진리에 비추어 볼 때, 새로운 충원방식의 도입에 대한 논의의 당위성이 여기에 있다고 하겠다.

또 하나의 논리적 근거로는 사회환경의 변화추이일 것이다. 즉 사회적 환경변화 추이로서 첫째로 다원화 사회･다양화 사회의 모습이 더욱 뚜렷해질 것이며, 사회적 유동성이 커질 것이다. 사회가 다원화된다는 것은 사회가 산업별･기능별･계층별･연령별･성별 등에 따라 분화되고, 그로 인하여 사고방식과 생활양식이 복잡･다양해진다는 뜻이다. 둘째로 도시화의 추세는 계속될 것이고, 생활편의를 누리는 대도시영향권의 국토공간이 계속 넓어 질 것이다. 또한 교통･통신의 발달은 인구와 산업의 과도한 밀집을 완화시켜 줄 것이며, 지역간 및 도시 내에서의 공간적 분산을 촉진할 것이다. 따라서 국토의 지리적 장애를 줄이고, 국민생활의 공간적 및 시간적 거리를 전반적으로 단축시키게 될 것이다. 셋째로 고령화 사회･고학력사회의 증후가 더욱 뚜렷해질 것이며, 여성의 사회진출이 늘어날 것이다. 따라서 노약자들에 대한 안전의 문제는 어느 때보다도 중요한 이슈로 등장할 전망이다. 넷째로 정보과학과 정보산업의 발달로 인하여 정보소통이 원활해지고 정보개방화가 촉진될 것이다. 이러한 정보화는 지역간, 계층간, 정보와 문화의 격차를 줄여주고, 풍요로운 지적 생활을 영위하게 해주는 이점이 있는 반면에 개인의 프라이버시의 침해위험이 있으며, 정보의 오용과 남용에 의한 인권침해･낭비･범죄증가 등의 위험도 커질 것이다. 다섯째로 조직사회화가 진전되고, 다원조직화, 조직의 인간화의 요청이 강력하게 대두될 것이다. 즉 고도산업화의 연장선상에서 대규모의 조직들이 많이 생겨 전통적인 의미의 관료화가 조장되는 경향도 계속 나타날 것이고, 다른 한편으로는 분산화･소규모화의 요청, 잠정적･적응적 구조설계의 요청 그리고 다원조직화의 요청이 강력하게 대두될 것이다. 여섯째로 기술변동에 의하여 선도되는 급속한 사회변동은 여러 가지 혼란과 사회적 부적응을 증대시킬 위험이 크다. 심화된 도시화, 사회적 분화와 유동성의 제고, 빈번한 사회적 전위(轉位), 문화지체(文化遲滯), 컴퓨터 지배 등으로 인한 인간적 소외, 비인간화, 공동체 의식의 상실, 정신적 긴장, 갈등, 범죄의 증가가 우려된다.

현대사회연구소, 2000년대를 향한 한국인상, 1982, p.32.

김형국, “정보사회와 국토균형발전,” 미래사회와 정보통신의 역할, 통신정책연구소․미래학회, 1987, pp. 79-96.

조직사회화란 사회 안에서 조직들이 많이 생기고, 또 그 규모가 켜져서 사회성원 대부분 이 조직과 연관된 생활을 하게 되는 현상을 지칭하는 것이고, 다원조직화는 모든 조직의 획일적 설계를 피하고 구체적인 상황의 요청에 부합되도록 조직들을 다양하게 구성․운영하는 것을 지칭한다. 또한 인간화라 함은 생애의 보람을 찾고 자기실현을 추구하려는 고급의 인성이 발휘되고 보호․육성될 수 있는 분위기의 조성을 뜻한다.

이러한 사회적 변화는 경찰 조직이 다양한 면에서 서비스해야 한다는 것을 의미한다. 즉 일반적인 경찰업무 외에 노약자 보호서비스의 증가, 정보화 사회에 대한 경찰의 대응력 제고, 격변하는 사회변화에 따른 범죄발생의 증가와 범죄기법, 기술의 발전에 대한 개연성 등이 기존의 경직적이고 변화에 대응성이 떨어지는 충원방식으로는 한계가 있다는 점이다.

2) 경제적 환경의 변화

경찰 공무원의 충원은 조직내외적으로 많은 요소들에 의해서 영향을 받는다. 경제환경과 밀접한 관련이 있는 조직외적인 요인으로서 노동시장의 변화, 직업으로서 경찰직에 대한 사회적 평가, 경제환경의 변화에 따른 범죄환경 등은 경찰 공무원의 충원 제도에 영향을 줄 수 있다.

충원방식의 결정은 조직 내적인 요인과 조직외적인 요인에 영향을 받는다. 조직 내적인 요인으로는 조직의 구조개혁 및 구성원의 행태적 개선노력 등을 들 수 있고, 조직외적인 요인으로는 노동시장의 변화, 범죄환경, 교육환경, 국민의 경찰직에 대한 의식구조 등의 환경적인 요인을 들 수 있다; 이영남, “한국의 경찰인력 모집에 관한 연구,” 사회과학논총 제4집, 관동대학교 사회과학연구소, 1999, pp. 182-184.

우선적으로 경찰 공무원의 충원은 경제환경에 따른 노동시장의 변화에 영향을 받는다. 노동시장이 완전고용에 가까우면 사기업체에서 우수한 인력유치경쟁이 치열해지기 때문에 그만큼 우수 인력을 모집한다는 것은 어려워진다. 또한 노동시장이 불완전하면 공직을 지원하는 경우가 많아 우수 인력을 확보하기가 보다 수월해 진다.

다음으로는 직업으로서 경찰직에 대한 사회적인 평가에 따라 영향을 받는다. 즉 그 나라 국민들이 직업으로서 경찰직을 선호하느냐 그렇지 않느냐에도 영향을 미칠 수 있다.

또한 경제가 발전하고 물질적인 풍요의 시대가 가져다주는 정신적인 불안정 상태로 인한  범죄발생율이 대체로 증가하는 경향을 보이고 있고, 이에 능동적으로 대처하기 위해서는 경찰인력의 증가와 전문화가 필연적이며 이러한 요인들이 모집에서 유인요인으로 작용할 수 있다.

반면에 오늘날 범죄현상은 날로 흉포화 되어가고, 이에 비례해서 경찰업무의 위험성은 날로 증가하는 경향이 있다. 따라서 이러한 범죄현상들 또한 경찰 공무원의 충원 구조에 영향을 미칠 수 있다고 하겠다.

또 하나의 논리적 근거로는 경제환경의 변화추이이다. 앞으로 IMF와 같은 경제적 우여곡절이 다시 있을 수 있겠지만 지속적인 경제의 성장으로 경제규모가 커지고 구조적 고도화가 심화되는 전반적 추세는 계속될 것이다. 거대한 사회적 기술의 변동이 경제부문의 발전을 인도할 것이며, 물질생활의 풍요화는 가속화될 것이다. 물질적 풍요화가 계속되면 사람들은 양적 충족의 추구로부터 질적 향상의 추구로 나아가게 될 것이며, 물질의 풍요로부터 마음의 풍요와 인간적 의미를 찾는 탈물질화의 가치가 부각될 것이다. 물질적 풍요화에 의하여 사회 각 분야의 잉여자원이 늘어나고 정보화가 촉진되면 쇄신의 중요성이 커진다. 장차 행정을 포함한 여러 영역의 쇄신요구는 커질 것이며, 쇄신사업에 따르는 부담과 위험을 감당할 수 있는 물질적･기술적 능력도 커질 것이다. 변동저항적인 인간의 행태와 제도적 경직성이 변동요청을 가로막을 경우 마찰과 뒤틀림이 매우 커질 것이다.

다음으로는 경제의 발전이 가속화됨에 따라서 경제의 인간화･민주화･복지화에 대한 요청이 커질 것이며, 모든 분야에서 형평성 구현의 요구가 더욱 강해질 것이다. 또한 경제발전이 계속됨에 따라 앞으로 상당기간 민간경제의 규모팽창, 취업기회의 확대, 그리고 노동생산성의 향상으로 인한 여가와 소득의 증대 등의 추세가 계속될 것이다.

경제적 환경의 변화는 경찰 조직에서 일하고 싶은 국민들의 욕구를 증가시키고 있으며, 아울러 발생가능한 범죄에 대한 대응성 및 경찰서비스에 대한 일반 국민들의 욕구도 증가시키고 있다. 이러한 욕구의 변화는 경찰 조직이 형평성과 효율성을 갖도록 쇄신을 요구하게 됨으로서 경찰 공무원의 충원 제도의 변화를 시도해야 할 당위성이 있다고 하겠다. 즉 발전도상국가의 양적인 고속 경제성장기의 경찰충원 제도와 선진국 진입을 하고 있는 질적인 저발전의 경제성장기의 경찰충원 제도는 달라야하며 사회변혁에 걸맞는 충원 제도의 개혁이 필요할 것이다.

3) 정치･행정적 환경

우선 정치환경의 변화추이를 보면 첫째로 참여정치가 확대되어 가고 있다. 정치구조의 개방화와 분권화 그리고 정치행정의 참여적･자율적 국면확대는 불가피할 것이다. 컴퓨터, 정보관리기술 그리고 뉴미디어의 현저한 발전은 민주적인 정치사회화와 참여정치를 촉진하는 매우 중요한 힘이 될 것이다. 정보매체와 기계의 발달은 대의민주정치의 많은 부분을 직접민주정치의 영역으로 전환시키는 정보데모크라시의 가능성을 열게 될지도 모른다. 둘째로 정부의 보다 나은 서비스를 바라는 국민의 기대와 요구의 정치수요가 고도화되어 가고 있다. 변동하는 수요에 대응하는 정치체제의 대응성과 적응성에 대한 요청은 매우 커질 것이다. 셋째로 대외적으로는 전쟁억제와 통일추구가 우리나라 정치체제의 변함없는 과제이겠지만 변화의 방향은 개방화일 것이다. 국제정치의 개방화는 촉진될 것이며, 우리의 국제협력관계는 훨씬 다변화될 것이다. 이러한 정치사회화 시대의 국민들은 경찰 조직에 요구하는 서비스의 수준, 민주화 정도, 참여에 대한 욕구가 높아질 것이며, 이러한 점에서 빠른 대응을 위한 경찰 공무원의 새로운 충원방식설정의 당위성이 있다고 하겠다.

정보데모크라시란 컴퓨터 단말기의 보급을 통하여 국민들의 의견을 직접 들어 정치적 결정을 해 나가는 직접민주주의 양태이다; 增田米二, “산업사회에서 정보사회로,” 산업사회에서 정보사회로, 한국전자통신연구소 역, 1985, p.27.

행정환경의 변화추이를 보면 민주주의의 공고화와 자유시장원리의 활성화가 이루어질 수 있도록 국가행정에 대한 과감한 행정개혁이 추진될 것이다. 최근에 서구에서 추진하고 있는 행정개혁의 접근방법에는 정부를 기업경영과 같은 방식으로 운영하자는 안이 크게 강조되고 있는 것은 사실이다. 1980년 초 이후 영미권을 중심으로 하는 서구 나라들 사이에서 유행해 온 거버넌스(governance)라는 용어가 적어도 다음과 같은 몇 가지 다른 의미로 사용되고 있다. 최소국가(the minimal state)의 의미, 기업적 국정관리(corporate governance)의 의미, 새로운 공공관리(the new public management)의 의미, 좋은 거버넌스(good governance)의 의미, 사회적 사이버네틱 체계(socio-cybernetic systems)의 의미이다.

서구에서 행정개혁 추진에 있어서 가장 많이 사용하는 수사 가운데 governing, governance인데 ‘국가경영’이라고 번역될 수도 있으나 실제로 ‘새로운 거버넌스’(the New governance)라는 용어는 매우 다양한 의미를 함축하고 있다; D. John et. al., "What will new governance mean for the Federal government?" Public Administration Review, 54(2), 1994, pp.170-175.

R. Rhodes, "The New Governance: Governing without Government," Political Studies ⅩLIV, 1966, pp.652-667.

새로운 공공관리에는 ‘관리주의’와 ‘신제도경제학’의 의미를 함축하고 있다. 이것은 시장경쟁과 같은 유인체계를 공공서비스 제공에 도입하려는 것이다. 관료제 대신에 ‘기업가적 정부’(entre- preneurial government)를 대안으로 제시한다. 즉 경쟁, 시장, 고객, 결과에 관심을 가지며, ‘작은 정부’(less government) 혹은 ‘작은 노젓기’(less rowing)를 목적으로 한다; D. Osborne & T. Gaebler, Reinventing government, Reading, MA: Addison-Wesley, 1992.

이것은 세계은행의 개념정의이다. 여기서 거버넌스란 ‘나라 일’(a nation's affairs)을 관리하기 위해 정치권력을 행사하는 것이다. 좋은 거버넌스의 3가지 요소에는 1)거버넌스의 체계적 사용(즉 정부보다 넓은 의미로서, 내․외 정치적 및 경제적 권력의 배분을 포함하는 것), 2)거버넌스의 정치적 사용(즉 민주주의적 위임에 따라 정당성과 권위 모두를 향유하는 국가를 의미), 3)행정적 요소(즉 효율적이고 개방적이며 책임있고 감사대상이 되는 공무원으로서, 적절한 정책결정과 집행을 수행할 수 있는 관료제적 능력을 소유하는 것을 의미)가 있다. 그러나 공공부문에서 효율성을 확보하기 위해서는 “경쟁과 시장, 공기업의 민영화, 과도한 공공 인력의 감축, 예산규정의 도입, 행정분권화, 비정부 조직의 활용 등을 권장”하고 있다. 요약하면, 좋은 거버넌스란 신공공경영과 자유민주주의를 결합한 의미인 것으로 볼 수 있다; A. Leftwich, "Governance, the State and the Politics of Development," Development  and Change, 25, 1994, pp.363-386.

여기서 거버넌스는 사회정치체계에서 모든 행위자들의 상호작용 노력의 공통적인 결과로서 출현하는 하나의 형태 혹은 구조이며, 정치체계는 점차 분산화되어 ‘중앙없는 사회’(the centerless society)로서 중앙정부는 더 이상 최고가 아니며, 정책성과도 중앙정부의 행위결과가 아니라는 것이다. 정부는 “공식적 권위에 의해 뒷받침되는 활동”인 반면, 거버넌스는 “공유된 목표에 의해 뒤받침 되는 활동”으로서 정부조직뿐만 아니라 “비공식 및 비정부적인 기구들”도 해당되는 좀더 포괄적인 용어로서 상호작용적 사회정치 형태의 국정관리를 의미한다; J. Rosenau, "Governance, Order and Change in World Politics," in J. Rosenau & E-O Czempiel. eds. Governance without Government, Cambridge: Cambridge Univ. Press. 1992.

이러한 행정개혁의 방향이 경찰충원의 방식의 변화와 관련이 있다고 하겠다. 그것은 특히 우리나라에서도 지방분권정부혁신을 표방한 현 정부 역시 새로운 공공관리를 표방하고 있어 이러한 행정개혁의 방향은 한국의 경찰 공무원의 충원방식의 새로운 설정의 논리적 당위성을 주고 있다.

3. 경찰충원 제도의 고려사항

1) 경찰 인사행정의 고려

예상되는 환경적 변화에 적응하고, 변화를 바람직한 방향으로 경찰 인사행정을 발전시키려면 우선적으로 받아들어야 할 기본 원리는 성장형 인간모형의 수용, 통합적 관리체제의 추구라고 할 수 있다. 성장형 인간모형은 사람은 일을 통해 자기실현을 하고 생애의 보람을 찾으며, 성장･성숙할 수 있다고 보는 성장이론의 인간관이다. 또한 통합형 관리체제의 핵심은 개인의 목적과 조직의 목적을 접근시키고 융화시키는데 있다. 통합형 관리는 정부조직의 목적체계에 대한 공무원 개개인의 심리적 승복을 전제로 한다. 그러한 승복은 개인이 그가 맡은 직무에서 의미를 발견하고 직무를 수행함에 있어서 자신의 자질을 최대한으로 발휘할 수 있고, 또 스스로 성장할 수 있는 조건이 갖추어질 때 얻어 질 수 있는 것이다.

인간의 다양한 욕구계열을 인정하면서 인간의 성장적 측면을 강조한 인간관이론들을 성장모형 또는 성장이론(growth models)이라 부르기도 한다. 대체로 성장이론은 하급 욕구보다는 고급의 ‘인간적 욕구‘에 주의를 환기시키면서 고급욕구의 충족을 지향하는 관리체제가 바람직한 것이라는 점을 묵시적으로 또는 명시적으로 시사한다. 여기서 고급 욕구란 자기실현, 책임있는 일을 통한 성장, 독자성, 자아만족 등에 관한 욕구를 말한다. 이 중에서도 자기실현의 욕구가 가장 중요한 것으로 다루어지고 있다.

통합형은 교환형(exchange model)에 대조되는 관리모형이다. 조직과 개인의 거래협상관계를 설정하고, 조직은 개인이 조직의 목적성취에 기여한다는 조건부로 그리고 거기에 기여하는 정도만큼 개인의 목적추구에 기여하도록 처방하는 것이 고전적 교환모형이다.

통합형을 추구하는 경찰 인사행정의 실천수단으로서 실적주의를 정착･발전시키고 모든 인사조치의 입안과 실시에서 공평성의 원칙을 준수해야 하며, 적재적소의 원칙을 실질화하고 공무원들이 직무수행을 통해 자기실현의 의미를 발견할 수 있게 하여야 한다. 직무중심주의와 인간중심주의를 잘 조화시켜 일과 사람 사이에 부적응이 일어나지 않도록 해야 하며, 경찰 인사행정은 보람있고, 의미있는 일을 사람들에게 제공하는데 기여하여야 한다. 또한 경찰 공무원들이 성숙행태를 양성하고 신뢰의 원리에 따른 관리가 가능하도록 인사행정의 조건을 개선해 나가야 한다. 불신관리는 공무원들의 미성숙행태를 조장하고 소외감을 크게 하며 창의적 업무수행을 좌절시킨다. 불신주의는 절차를 위하여 목적을 희생시키는 형식주의를 초래하는데 반해 신뢰관리는 공무원들이 직무를 수행하면서 성장･성숙할 수 있는 기회를 확대시켜 주고 인적 전문화를 촉진시켜 준다. 따라서 경찰 인사행정은 신뢰관리에 입각해서 경찰 공무원들이 인간적 감수성과 책임성있는 능동성을 가지고 일에 임할 수 있도록 자기개발을 하는 데 조력해야 한다.

인적 전문화는 일의 전문화 내지 분업과는 구별되는 개념으로서 개인적 생존능력을 향상시키는 전문적 능력의 풍요화를 뜻한다; 오석홍, 인사행정론, 박영사, 1997, p. 79.

Howard McCurdy, Public Administration: A Synthesis, Comming Pub. Co., 1977,       pp.352-353.

위에서 처방한 기본원리에 입각하여 경찰 인사행정의 주요 활동국면들에 있어서 우선적으로 직위분류기능의 개선작업의 일환인 경과제도의 재정비, 채용시스템의 개선, 승진･배치전환를 통한 직무적응도 향상, 교육훈련의 개인화, 근무성적평정, 보수의 대내외적인 형평, 사기 및 공직윤리의 관리, 퇴직관리 등에 관심과 노력을 경주해야 할 것이다.

직위분류제에 의한 직무요인의 배려를 확대시키는 것은 전문화의 추세에 부응하는 것일 뿐 아니라 현대인들이 갖는 형평의 관념에 부활되는 보상의 기초를 마련하는 데도 기여하는 것이다.

채용기능의 수행에 있어서 임용자의 직무 부적응의 문제, 효율적인 인력동원을 위한 각종 학교 등 인력양성체제와 정부의 임용체제 사이에 생긴 괴리와 상호불신 문제, 그리고 공직지망에 대한 유인에 손상을 주는 채용과정 등이 고려되어야 할 점들이다.

훈련의 개인화를 추구한다는 말은 구체적으로 훈련수요에 맞는 훈련을 추구한다는 뜻이다. 정부와 같은 대규모의 조직에서 한사람의 공무원을 위해 따로 훈련사업을 마련하기는 어렵지만, 가능한 동질적인 훈련수요를 가진 사람들에게 동질적인 훈련을 실시하도록 해야 한다는 것을 의미한다.

2) 충원 제도결정에 고려사항

경찰 인사행정의 발전을 위해서 고려해야 할 점들을 앞에서 살펴보았는데 그 중에서 통합형 관리와 신뢰관리면에서 보아 가장 우선적으로 다룰 문제는 개혁과 발전을 이끌어 나갈 경찰 공무원의 충원방식의 개혁이다. 충원방식의 결정에서 가장 우선적으로 고려해야 할 사항은 경찰 조직을 둘러싼 사회, 경제, 정치･행정적 환경의 변화에 대응성을 갖도록 해야 한다는 점이다. 즉 근본적으로 “현재의 충원 제도가 경찰 조직의 성향에 맞고, 조직발전을 유도할 수 있는 제도인가? 정보화사회로 급변하는 사회에 충분히 대처하고 적응하도록 충원 제도가 사회변화에 대응성을 갖는가? 또한 우리 정부의 개혁방향과는 배치되지 않는가? 이러한 모든 고려사항은 대한민국의 헌법질서에 위배되지 않고 민주질서에 적합한 것인가?” 이다.

Ⅲ. 경찰 공무원 충원 제도의 현황과 문제점

1. 충원 제도의 일반적 현황

경찰 공무원의 충원에는 공개채용과 특별채용이 있다.  공개채용에는 순경급 채용과 경위급 채용을 위한 간부후보생 제도가 있다. 공개채용의 경우 초급간부인 경위의 모집은 연 1회 50명 정도의 경찰간부후보생을 모집하고 비간부인 순경은 치안수요에 따라 충원되는데 인원수는 매년 다르지만 수 천명씩을 1년에 걸쳐 분할모집하고 있다. 연도별 경찰공채인원 및 경쟁률을 보면 <표 1>과 같다.

특별채용을 보면, 우수한 고급인력을 확보하기 위하여 고시출신을 경정으로 특채하는 경우와 경찰대학 졸업자를 경위에 특채하는 경우가 있다. 또한 경찰행정학과 졸업자를 경사로 특채할 수 있으며, 경찰행정학과와 법학과를 졸업한 졸업생을 대상으로 99년, 2000년의 2년에 걸쳐 조사분야에 학사경장으로 특채한 바 있다.

고시출신을 기존의 경정에 특채하는 대신 두 계급을 낮춰 경위로 특채하는 안을 지난 정부 시에 검토한 바 있으나 현재까지 고시출신은 경정으로 특채하는 것을 고수하고 있다.

경찰청 내부자료에서는 경찰대학 신입생 모집인원과 경쟁율을 순경과 간부후보생 공개채용 현황표에 포함시킴으로써 경찰대졸업생을 경위로 임용하는 것을 공개채용이라고 보고 있다. 그러나 경찰대학 입학자는 임용후보자로서 교육훈련을 받는 것이 아니라 경찰청이 부설한 대학의 학생신분으로 교육을 받기 때문에 이들을 경찰 공무원이라고 볼 수 없다. 또한 경찰 공무원법 제8조의 내용에 경찰대학 졸업자에 한하여 경위로 임용한다고 규정하고 있어 특정기관 출신에 대한 특채를 명기한 셈으로 경찰대학의 출신을 경위로 채용하는 것을 특별채용이라고 보는 것이 타당한 것으로 본다.

경찰행정학과 졸업생을 대상으로 경사특채가 98년까지는 있었으나 2002부터 2005년 현재까지 순경특채를 하고 있다. 그러나 경찰행정학과 졸업생들을 대상으로 경사특채를 규정한 임용령은 아직까지 그대로 존속하고 있다.

<표 1> 연도별 경찰공채인원 및 경쟁율

연도	신임순경			간부후보생
	모집	응시	경쟁율	모집	응시	경쟁율
’05	3,406			50	2,232	44.6:1
’04	2,818	75,651	26.8:1	50	2,514	50.3:1
’03	1,957	51,073	26.1:1	50	2,132	42.6:1
’02	1,904	47,366	24.9:1	50	2,207	44.1:1
’01	1,970	50,133	25.4:1	50	2,086	41.7:1
‘00	1,746	31,411	18.0:1	50	2,761	55.2:1
’99	4,650	73,164	15.7:1	50	5,412	108:1
’98	5,078	83,133	16.4:1	50	4,858	97.2:1
’97	5,957	66,671	11.2:1	55	4,326	78.7:1
’96	2,985	42,115	15.5:1	50	6,171	123.4:1
’95	1,576	29,197	18.5:1	50	1,092	20.5:1
’94	3,085	28,976	9.4:1	50	1,485	29.7:1
’93	3,048	44,889	14.7:1	50	1,434	28.6:1

자료: 경찰청 2005년 내부자료에서 편집: 내부자료에는 공채에 경찰대학생 모집인원과 경쟁률이 포함되어 있으나 경찰대학생의 모집이 경찰공채로 볼 수 없기 때문에 제외시켰음.

그 외에 공개채용으로 충원할 수 없는 경찰관련 특수분야의 자격증 소지자나 경력을 가진 자를 소정의 시험절차를 거쳐 특별채용하고 있으며, 예를 들면 외사전문요원, 경찰항공조종사, 항공정비사, 경찰특공대, 101경비단 요원, 해난구조 잠수요원, 무도, 악대요원 등 <표 2>에서 볼 수 있듯이 다양한 특채가 이루어지고 있다.

<표 2> 연도별 특별채용 분야 및 인원현황(2005년 5월 현재)

채 용 분 야	임용 계급	년 도 별
		계	’92	’93	’94	’95	’96	’97	’98	’99	2000	2001	2002	2003	2004	2005
계		4797	178	486	163	336	508	308	449	981	367	155	220	236	237	173
예산 담당자	총경	1					1 (1)
고시 합격자	경정	42	5	4 (10)	4 (4)	3 (8)				6 (13)				사시8 행시2 (88)		사시 10 (89)
홍보심리 전문요원		1	1
정보분석전문요원(박사)		2			2 (2)
〃	경감
퇴직경찰관		1								1(1)
경찰대학졸업자	경위	1680	120	120	120	120	120	120	120	120	120	120	120	120	120	120
외사전문 요원		5				5 (29)
항공 조종사		54	2		13 (59)	8 (26)	3	4 (11)	5 (40)	3 (17)	2 (11)		6 (20)	5 (16)		3 (28)
해난구조 잠수요원
경찰행정학과 졸업자	경사	37	5	5 (13)	3 (13)	5 (11)	5 (18)	5 (22)	9 (30)
전자교통신호체계요원		18	18
해경외국어 경사		14				14 (46)
운 전 요 원		2		1		1
헬기(전자)		1							1(10)
사이버요원		3									3(27)
학사정보 요원	경장	95		95 (1890)
학사조사 요원		985		155 (3705)						700 (4559)	130 (1652)
학사보안 요원		160		60 (1818)						100 (2729)
학사외사 요원		72								10 (68)	19 (76)	9 (74)	10 (108)	10 (84)	14 (148)
무도요원		16			1			1	14 (54)
외국어전문 요원		3			3 (5)
악대요원		1	1
사이버요원		116									76 (313)			20 (143)	20 (260)
운 전 요 원		6	2	1(1)		2		1
폭발물처리요원		2								2(9)

* 경찰대 졸업자는 입학정원을 기준으로 하였음.

채 용 분 야	임용 계급	년 도 별
		계	’92	’93	’94	’95	’96	’97	’98	’99	2000	2001	2002	2003	2004	2005
항공정비사	순경	41	2		6 (16)	10 (20)	2	5 (72)	7 (119)	1 (15)	1		2	2 (32)	3 (22)
소주정요원		14	2		2 (5)	1 (3)	2	1 (32)	2 (84)	2 (104)	2 (87)
경찰특공대		270	13	29		7 (84)	41 (190)		7 (261)	35 (523)	8 (166)	10 (199)	55 (551)	30 (367)	27 (413)	8 (308)
해난구조 잠수요원		20				20
운전요원		13	4		1	2			1(1)			4(4)				1(1)
악대요원		18	2	1								11 (68)		4 (35)
무도요원		295	1		6				283 (1429)	1 (1)					3 (3)	1 (1)
회계감식 요원		2			2
전산요원		249				85 (408)	81 (191)	83 (258)
보안요원		17				6 (6)					6 (12)			5 (9)
해경항해 요원		188				23	165 (685)
해경기관 요원		24				24
통신요원		177					88 (511)	88 (517)				1 (1)
경찰행정학과 졸업자		137											27 (88)	30 (211)	50 (404)	30 (280)
101단		15		15 (35)

자료: 1) 경찰청 2005년 내부자료에서 편집: 내부자료에는 공채에 경찰대학생 모집인원과 경쟁률이 포함되어 있으나 경찰대학생의 모집이 경찰관 공채로 볼 수 없기  때문에 특채에 포함시켜 편집한 것임.

2) ( )안은 응시인원임.

2. 경찰 공무원의 충원 제도의 분석 및 문제점

1) 조직 성향이 간과된 충원 제도

양질의 경찰 행정서비스의 관건은 기본적으로 순경급 채용에 있어서 우수 인력의 확보에 있으며, 이러한 시각은 외국의 많은 경찰 인사행정의 운용방침에서도 쉽게 찾아볼 수 있다. 그러나 우리나라의 경찰 인력의 채용은 경정 이하 전계급에 걸쳐 이루어지고 있고, 여러 가지 경로의 특채 입직 과정으로 인하여 조직 전체의 단결력과 사기 저하를 가져와서 경찰 조직관리상 어려움을 낳게 하고 있다.

또한 경찰대학 출신 120명을 비롯하여 연간 170-180여명의 간부급 채용은 지나치게 높은 비율이라고 할 수 있으며, 간부와 비간부로 조직을 이원화시켜 하급 경찰 공무원을 채용하는 제도는 우수 인력의 확보에 장애가 될 뿐만 아니라 경찰 발전에 저해를 주고 있는 요인으로도 작용할 수 있다는 점에서 많은 문제점을 내포하고 있다.

물론 공무원의 채용에 있어서 개방형이든 폐쇄형이든 각기 장단점이 있을 수 있지만 철저한 계급 사회인 경찰 조직에서 충원 구조를 개방형에 그 근거를 둠으로 인해서 조직의 통합성을 해치고 위화감을 조장하는 결과를 가져오고 있다. 왜냐하면 철저한 직무 분석을 통해서 그 직위가 가지는 전문지식이나 특별한 능력의 요구에 따라 충원이 이루어지는 직위 분류제가 정착되어 있다면 개방형이 유리하지만, 전통적으로 계급제에 의해서 움직이는 경찰 조직의 성향에서 볼 때, 또한 경과제도 자체도 합리적으로 분화되어 있지 않은 상황에서 개방형의 채택은 조직의 발전은 물론이고 조직구성원인 경찰 공무원의 사기를 저하시켜 조직의 효과성을 낮게 하는 원인이 되기도 한다. 따라서 공개채용과 특별채용을 통해서 전 계급에 걸쳐 이루어지고 있는 충원 구조는 개선되어야 한다.

2) 전문성이 반영되지 않는 충원 제도

우리의 사회 환경은 급속한 정치적･경제적 변동으로 다원화와 정보화가 가속되고 있다. 다원화된 사회에서 경찰 조직이 대응성을 갖기 위해서는 앞에서 지적한 계급제의 조직 성향에 맞는 충원 구조를 가져야 한다고 주장한 것과는 달리 전문성이 반영될 수 있는 충원 구조를 가져야 한다.

전문화와 관련된 경과제도는 일반경과, 수사경과, 보안경과, 특수경과로 나뉘어 지며, 특수경과의 충원은 경찰관련 특수 분야의 자격증 소지자나 경력을 가진 자를 소정의 시험절차를 거쳐 특별채용하고 있다. 특히 특별채용은 경과에 따라 한정적 목적에 따라 최소한으로 실시되어야 하나 특수한 기능직을 제외하고는 경과가 세분화되어 있지 않아 경찰 전문화 수준의 문제로 지적되고 있다. 즉 조사나 수사요원을 위한 일시적인 경장특채, 일선 파출소에 조직의 관리자 내지는 감독자로 시작하는 경찰대 출신 경위특채, 고시출신자의 특채 등은 진정한 특채의 의미를 퇴색시키고 있다. 다시 말하면 전문화를 기한다는 명목 하에 공개경쟁채용을 특별채용으로 모두 대체할 수 있는 것은 아니기 때문이다. 어디까지나 실적주의와 직업공무원제의 근간을 이루고 있는 공개경쟁채용의 틀을 유지하면서 최소한 한정적 범위에서 특채를 통한 전문화가 이루어져야 할 것이다.

3) 위헌 가능성이 있는 경찰대학 졸업자의 경위임용규정 의한 충원 제도

공직은 누구에게나 평등하게 열려있어야 한다. 시행되고 있는 충원 제도 중 헌법적으로 보장된 국민의 공직 취임의 평등권과 기회 균등에 저촉된다면 반드시 개선이 되어야 한다. 공직 취임의 평등성과 공직 개방성은 실적주의와 직업공무원제도 확립의 우선적인 조건으로 공직을 취득하기 위한 공개경쟁시험은 헌법상의 평등권과 공무담임권 보장 등 공직 민주화의 대외적, 제도적 표현이기도 하기 때문이다.

<표 3> 전국 경찰관련학과 설치대학(2005년 현재)

[4년제 대학]

지역	학 교	개설학과	지역	학 교	개설학과
서울	동국대학교	경찰행정학과	전북	호원대학교	법경찰학부
경기	경기대학교	경찰행정학과	전남	대불대학교	경찰학부
	용인대학교	경호학과		동신대학교	경찰행정학과
	용인대학교	경찰행정학과		명신대학교	경찰학과
	한세대학교	경찰복지학부		초당대학교	경찰행정학과
충북	세명대학교	법정경찰학부		한려대학교	경찰행정학과
	영동대학교	경찰행정학과	강원	경동대학교	경호경찰학부
충남	건양대학교	경찰복지행정학부		관동대학교	경찰행정학과
	순천향대학교	경찰행정학과	대구	계명대학교	경찰학부
	중부대학교	경찰학부		대구대학교	경찰행정학과
	천안대학교	경찰행정학과		대구카톨릭대학교	경찰법무학과
경남	경남대학교	행정경찰학부		대구한의대학교	경찰행정학부
	진주국제대학교	경찰복지행정학부	부산	동의대학교	법경찰학부
경북	가야대학교	경찰행정학과		신라대학교	경찰행정학과
	경운대학교	경찰행정학부		영산대학교	법률행정학부
	경주대학교	경찰법학부	대전	대전대학교	법경찰학부
	동양대학교	행정경찰복지학부		한남대학교	여성경찰행정학과
	아시아대학교	경찰행정학과	광주	광주대학교	경찰법행정학부
	영남대학교	경찰법무학과		광주여자대학교	경찰법학과
	위덕대학교	공공행정학부		남부대학교	경찰행정학과
전북	서남대학교	경찰행정학과		조선대학교	경찰행정학과
	우석대학교	경찰행정학과		호남대학교	경찰안보학과
	원광대학교	경찰행정학과	제주	탐라대학교	경찰행정학과
	전주대학교	경찰행정학과

[2년제 대학]

지역	학 교	개설학과	지역	학 교	개설학과
경북	경북전문대	경찰경호행정과	충북	주성대	경찰행정과
	경동정보대	경찰경호과	충남	공주영상정보대	경찰행정과
	경북과학대	경찰경호행정과	전북	서해대	경찰경호과
	경북외국어 테크노대	경찰경호행정과		성화대	경찰행정과
	김천대	경찰행정과		전북과학대	경찰경호행정과
	대경대	경찰행정과	전남	전남도립남도대	경찰행정경호과
	서라벌대	경찰복지행정과		한영대	경찰행정과
	선린대	경찰행정과	광주	동강대	법률경찰경호과
	성덕대	경찰경호행정과		송원대	경찰행정과
	안동과학대	경호경찰행정과	대구	대구과학대	경찰행정과
	진주전문대	경찰행정과		대구미래대	경찰행정과
	카톨릭상지대	경찰경호행정과	대전	대덕대	경찰행정과
경남	창신대	경찰행정과		우송정보대	경찰행정과
충북	극동정보대	경찰행정과	부산	부산경상대	경찰경호행정과

이러한 관점에서 경찰대학 출신을 경위로 전원 임용하는 경찰 공무원법 제8조는 위헌가능성을 안고 있다고 하겠다. 이는 국공립 사범대 졸업자를 사립사범대 출신자 및 일반 대학 교직과정 이수자에 우선해 국공립 초․중․고교 교사로 채용토록 규정한 교육공무원법 11조 1항은 헌법의 평등권과 직업선택의 자유를 침해하는 위헌이라는 헌법재판소의 결정을 원용할 수 있다.

헌법재판소 전원 재판부(주심 김문희재판관)는 교원 임용 대기자인 임수일(27, 부천시 심곡동 530) 등 6명이 낸 교육공무원법 11조 1항에 대한 헌법소원사건 선고공판에서 “이 조항이 규정한 국․공립 사범대생의 우선 채용특혜는 사립사대 졸업생 등이 교육공무원으로 채용될 수 있는 기회를 반사적으로 제한 또는 박탈하게 돼 출신학교의 설립주체에 따라 교사자격을 차별하는 결과가 된다”며 재판관 전원일치로 1990년 10월 8일에 위헌 결정을 내린 바 있다. 사립사범대를 졸업했거나 재학 중이던 임씨들은 “교육공무원법 11조1항은 국․공립교사를 임용함에 있어 국공립 출신이냐, 사립출신이냐는 사회적 신분에 따라 차등을 준 것으로 헌법 11조 1항(평등권), 15조(직업선택의 자유)를 침해하고 있다”며 1990년 5월 헌법소원을 제출했다.

재판부는 판결문에서 “국․공립사범대 출신자의 우선 채용제도는 졸업 후 안정된 취업기회를 미리 보장함으로써 우수인력을 유치하려는 입법목적을 갖고 있으나 교원자격의  본질적인 요소에 있어 아무런 차이가 없는 사립사범대 출신자 등의 교사자격을 차별하는 합리적인 근거가 될 수 없다”고 밝혔다. 재판부는 또한 “이 규정에 따르면 지금처럼 극심한 취업난 속에서 사립사대 출신자 가운데 아무리 우수한 졸업생이라도 교사로 채용되지 못해 우수교사 확보라는 본래 입법목적에도 맞지 않기 때문에 설립 주체에 따라 차별하는 것은 필요성과 정당성이 없음은 물론 사회통념상 용인될 수 없다”고 밝혔다.

재판부는 이밖에도 일반대학 교직과정 이수자를 국공립사범대 출신자와 차별한 것에 대해서도 “국가가 막대한 비용과 노력을 들여 다수의 우수교사 자격자를 양성하고 있으면서도 이 조항을 적용해 교직과정 이수자를 국공립교사 채용에서 완전히 배제하는 것은 차별정도가 지나치고 헌법의 비례원칙에도 어긋난다”고 밝혔다; 헌법재판소 판례집, 제2권, 헌법재판소, 1990, pp.332-352; 중앙일보, 1990년 10월 8일자.

이러한 위헌 결정을 원용한다면, 국립경찰대 출신을 경위에 임용하는 충원 제도는  졸업 후 안정된 취업기회를 미리 보장함으로써 우수인력을 유치하려는 입법목적을 갖고 있으나 막대한 사교육비를 들이는 전국의 75개가 넘는 사립대학의 경찰행정학과 출신자<표 3 참조> 및 경찰직을 희망하는 구직자들을 차별하는 합리적인 근거가 될 수 없고, 헌법의 평등권과 직업선택의 자유를 침해했다고 볼 수 있다.

현재 확인할 수 있는 대학이 4년제와 2년제를 합하여 75개이나 경찰관련 학과를 설치하는 대학이 급증하여 정확한 수를 알 수가 없음.

따라서 경찰대 폐지주장의 구체적인 근거로는 다음과 같이 몇 가지를 들 수 있다.

첫째, 경찰직은 직업공무원으로서 국민개병제의 사관생도들이 졸업과 동시에 장교에 임관하는 것과는 달라야 함에도 불구하고 경찰대 졸업생들은 졸업과 동시에 경위에 임명됨으로 인하여 국민의 공직취임의 기회균등을 저해하고 있다.

둘째, 경찰대의 설립은 5공화국의 특수한 정치상황 아래 설립되었기 때문에 이제 우리 정치가 이토록 발전되고 안정된 상황에서는 경찰대 존치문제를 심각하게 고려해야할 때이라고 하겠다.

셋째, 군을 제외하고 국민의 세금으로 공무원을 양성하는 대학들 중 세무대학이 2001년 2월 28일자로 폐지됨으로써 현재 경찰대학만이 유일한 셈이다. 세무대학의 폐지 이유가 일반 대학에서 세무관련 학과가 생겨 더이상 국민세금으로 세무공무원을 양산할 필요가 없다고 판단한다는 이유이다. 1998년 당시 정부여당인 국민회의와 자민련은 정부기능 민간 이양 차원에서 재정경제원 소속의 세무대학을 “경제발전으로 정부기능 중 민간에서 수행하는 것이 바람직한 기능을 이양하기 위해 그동안 정부에서 운영해온 세무대학을 2000년 2월 29일부로 폐지한다”라고 「세무대학설치법 폐지법률안」에서 밝혔다.

중앙일보, 2001년 2월 16일자.

조선일보, 1998년 2월 5일자.

재정경제원은 당시 대학폐지 움직임에 맞서 세무대학을 2년에서 4년제로 개편하기 위해「세무대학설치법안」개정작업을 추진하였으나 교육부와 행정쇄신위원회의 반대로 무산되었다. 이와 관련하여 행정쇄신위원회는 4년제 일반 사립대학에 세무학과들이 설치되어 있는데도 국립세무대학을 4년제로 격상시키는 것은 민간이양원칙에도 어긋나며 더욱이 세무대학 졸업생을 7급 주사보로 특채하는 것은 형평성 논란을 불러일으키게 될 것이라고 밝혔다.

조선일보, 1997년 10월 25일자.

이러한 이유에서 보면 전국 대학, 전문대학에 경찰관련학과가 75개를 넘어섰고 각 대학에서 지속적으로 경찰관련 학과의 설치 움직임이 있는 현실을 감안할 때, 경찰직을 위해 이렇게 많은 국민들이 사교육비를 들이고 있는데 국민의 세금으로 120명이나 되는 경위를 양산할 필요가 있는지 의문이다.

또한 경찰대학이 경찰대학원 설립을 추진한 바 있는데 이 또한 각 대학의 경찰행정학과에서 대학원이 설치되어 있는 점을 감안한다면 합리적인 대안이 될 수 없다고 하겠다.

넷째, 지금 현재 군제대자들에게 공직취임시 주던 군가산점이 여성들과 차별이라는 이유로 폐지되었다. 형평성 문제를 두고 볼 때, 경찰대생은 군대를 가지 않고, 전경대 소대장을 맡으며, 소대장 맡는 그 기간은 승진 기간에 포함됨으로써 실제는 엄청난 군특혜까지 누리고 있다.

다섯째, 지금 현재 경찰대 출신이 총경까지 나온 상태이다. 머지않아 상위직은 경찰대 출신끼리 경쟁하게 됨으로 인하여 경찰 간부직은 거의 일개 대학 출신이 점령하게 될 것이다. 다원화⋅다양화된 사회에서 경찰 간부직을 한 대학 출신이 대부분 차지한다면 조직의 경직화는 물론 압력집단화 할 개연성을 배제할 수가 없다고 하겠다.

여섯째, 경찰대학은 수능시험으로 학생을 선발한다. 물론 우수한 학생들이 지원한다. 그러나 시험 성적이 우수하다고 모두가 다 우수한 경찰관이 된다고 볼 수는 없다. 경찰대 출신 경위들이 상당히 우수한 것이 사실이지만 군대도 갔다오지 않고 어린나이에 획일된 교육체제에서 교육받은 일천한 경험으로 간부직에 오름으로써 초임시절에는 많은 시행착오가 있을 수 있으며, 조직 내의 화합을 저해할 수 있으며, 이는 일반 경찰관들의 불만의 원인이 되고 있다.

일곱째, 현재 경찰 예산 운용을 보면 자세한 것을 공개되지 않아 알 수 없지만 거의 인건비와 같은 경상비 지출이 대부분이라 경찰 발전을 위해 지출하는 예산은 그리 많지 않다. 경찰대에 들어가는 막대한 예산을 사교육비에서 담당하도록 하고 이 예산을 진정한 경찰 발전을 위해 사용되게 한다면 그 효과는 국민 모두에게 돌아가게 될 것이다.

4) 참여정부 개혁의 방향과 배치되는 충원 구조

우리는 경제적으로 국민자본이 형성되지 못하고, 기술축적이 없었던 경제발전의 태동기에 정부가 주도적으로 공기업을 통해 국가경제를 발전시켰다. 이제 우리는 OECD에 가입할 만큼 국가경제규모도 커지고 그런 환경의 변화에 따라 정부의 역할도 변화하고 있다. 즉 경제 발전기에는 막대한 권력과 권한을 가진 행정국가로서 권위적인 지위를 가지고 국가의 모든 부분의 발전을 주도해왔다.

그러나 참여정부의 개혁방향은 정부혁신지방분권을 모토로 고객(국민)만족의 극대화를 위하여 조직문화혁신, 조직업무혁신, 제도혁신을 위한 혁신관리방향을 잡고 모든 권위적인 요소들을 개혁하려고 하고 있다. 현 정부의 혁신의 등장 배경으로 기업가적 정부 모델에 대한 공감대가 확산되면서 기업가 정신과 민간 경영관리 기법을 도입하여 정부행정 서비스의 질을 높여야 한다는 인식이 확산되고 있고, 행정환경 변화에 따른 자발적 대응의 필요성과 당위성에 대한 공감대가 늘어나고 있으며, 또한 기존 행정서비스의 낮은 품질에 대한 자성과 보다 질 높은 행정서비스 제공에 대한 인식의 전환이 시작되고 있다는 점을 정부혁신지방분권위원회가 제작한 행정개혁 매뉴얼에서 밝히고 있다.

따라서 이러한 현 정부의 개혁로드맵은 경찰 서비스 분야에도 예외없이 혁신을 요구하고 있는데 경찰 분권화를 위해 지방자치경찰특별위원회를 설치하고 실무단을 구성하는 등 활발한 활동을 하고 있다. 물론 경찰에서도 경찰혁신위원회와 기획단이 구성되어 “국민이 피부로 느끼는 혁신성과 창출,” “지속적인 변화를 이끌어 내는 혁신문화정착”을 모토로 변화관리 및 조직문화 쇄신, 치안서비스 공급역량 극대화, 대국민 치안 서비스의 획기적인 제고를 경찰혁신방향으로 설정하고 있다.

이러한 정부와 경찰청의 혁신에 대한 노력이 성공하려면 우선적으로 경찰 조직이 안고 있는 문제가 어디서 시작하는지를 파악하는 것이 중요한데 가장 우선적으로 지적할 수 있는 것은 바로 경찰 충원 제도가 현정부의 혁신방향과는 앞에서 지적한 요소들에서 배치되기 때문에 현정부와 우리 경찰의 혁신의 시작은 경찰 충원 제도의 개혁에서 시작되어야 할 것이다.

Ⅳ. 경찰 공무원의 충원 제도의 발전방안

경찰 공무원의 합리적 충원 제도의 방향을 제시하고자 하는 본 연구는 앞에서 살펴본 몇가지 충원 구조의 문제점에 대해서 다음과 같은 개혁방안을 제시하고자 한다.

1. 경찰 조직성향과 합치시킬 수 있는 충원 제도 도입

경찰 조직의 업무의 특수성으로 계급조직을 이루고 있는 조직 성향이 간과된 충원 제도를 개선하기 위하여 입직경로를 단순히 하고 간부와 비간부로 이원화된 조직의 비능률을 지양하고 조직의 통합성과 효과성을 높이기 위해 최소한의 전문직을 제외한 모든 공채는 순경계급에서 시작하도록 하는 것이 바람직하다고 하겠다.

따라서 이러한 입직 경로를 단순히 하기 위해서 우선적인 경찰 공무원 충원 제도의 개혁조치로는 경찰대학의 폐지와 간부후보생모집제도를 폐지해야 한다.

물론 간부급 충원을 어떻게 할 것인가 하는 문제를 논할 수 있으나 여러 가지 대안이 있을 수 있다. 순경으로 1-3년을 근무한 후에 관리자로서 자질이 있는 경찰관은 관리자 계급으로 등용이 될 수 있는 적절한 방안을 강구해야 할 것이다. 즉 일정한 최소의 근무 기간이 지나면 적절한 시험과 근무평정 점수를 감안하여 선발하여 관리자 교육을 시키는 영국과 같은 방법이 있을 수 있고, 능력이 되면 빨리 승진할 수 있는 제도를 만들어 놓고, 승진하는 매 계급별로 그 계급에 맞는 교육을 이수하도록 하는 방법 등 다양한 안을 검토할 수 있을 것이다.

영국처럼 모든 경찰은 순경으로 채용해서 2년간은 각 부처마다 일정기간 돌면서 업무를 익히게 하고, 그들 중  업무능력이 뛰어난 사람들을 2년 동안 근무성적을 비교하여 일정한 시험을 통과한 사람에게 경찰대학에 간부과정을 거치게 함으로써 검증된 사람만이 경찰관리자가 되게 함으로써 오늘날 영국경찰이 존재하는 근간을 이루게 하였다.

2. 전문성이 반영된 충원 제도 도입

현재 경찰 업무의 전문성을 위하여 일반경과･보안경과･수사경과･특수경과로 구분되어 있으나 일부의 특별채용과 경위공채의 일부에 특수경과의 전문성이 반영되고 있으며, 대체로는 직무 전문성이 반영되지 않는 충원 제도를 운용하고 있다.

또한 전문화를 위한 특채제도는 언제나 실적제도와 직업공무원제를 근간으로 하는 대한민국 공무원 제도의 틀 속에서 최소한의 한정적인 목적을 위해서 사용되어져야 하겠다. 경찰대학 출신의 특채나 특수 분야가 아닌 분야에 필요한 인력을 정기적이지 않는 방법으로 특채하는 것은 오히려 지원자의 인력의 질을 떨어뜨릴 수 있는 개연성이 있다는 점을 감안하여야 한다. 예를 들면,수사권 독립과 맞물려 많은 수의 학사경장을 특정한 학과출신을 대상으로 일시적으로 충원하는 제도는 그리 바람직하지 않다고 하겠다.

수사경과가 생긴 만큼 일반경과와 차별된 채용시험제도를 운용할 수도 있으며, 순경계급에서 각 경과를 경험하도록 하고 난후, 경장진급할 경우에 경과를 선택하도록 하여 자신의 능력과 자질에 맞는 경과를 지원하도록 하여 전문성과 조직발전과 자기발전을 일치시킬 수 있는 충원 제도도 그 대안이 될 수 있을 것이다.

3. 경찰대학의 폐지와 그 외의 대안

위헌 가능성이 있는 경찰대학 졸업자의 경위임용규정에 의한 충원 제도를 개선하기 위해서는 경찰대학은 학생모집기능을 폐지해야 하고 진정한 경찰관리자를 양성하는 명실상부한 경찰최고의 교육기관으로 재탄생하여야 한다.

이러한 제안은 현정부의 개혁 방향과도 일치하며 곧 국민의 기본권과 형평성을 보장한다는 점에서도 그 개혁 방향이 일치한다고 하겠다.

만약 여러 가지 사정으로 경찰대 폐지가 불가능하다면 국립사범대학의 교사임용시험과 같이 임용령을 개정해야 할 것이다. 즉 국립사법대 교사임용에 관한 공무원법 11조 1항에 대한 헌법소원사건 선고공판에서 "이 조항이 국립 사범대생의 우선 채용특혜는 사립사대 졸업생 등이 교육공무원으로 채용될 수 있는 기회를 반사적으로 제한 또는 박탈하게 돼 출신학교의 설립주체에 따라 교사자격을 차별하는 결과가 된다"며 재판관 전원일치로 1990년 10월 8일에 위헌 결정을 내린 바 있다. 따라서 현재 국립사법대 출신과 사립 사범대 출신은 교사임용 시험을 같은 조건에서 치루어 교사를 차별없이 임용하고 있다.

이러한 점에서 볼때, 경찰대가 계속해서 존치해야 한다면 국립대학 수준의 학비를 학생들에게 부과하고, 경위채용 시험은 일반 대학출신 및 기타 지원자들과 함께 같은 조건 하에서 치르게 하여 경위계급의 충원을 차별없이 임용하는 것이 보다 민주국가다운 공무원 임용방법이라고 생각한다.

Ⅴ. 결 론

급격한 사회변화와 경찰행정수요의 양적･질적인 증가 추세에 따라 경찰행정의 전문화를 위한 경찰 공무원의 자질향상문제는 세계 각국이 공통적으로 해결해야 할 시급한 당면과제로 부각되고 있다. 따라서 일반 행정에서와 같이 경찰인사 행정의 성패 여부도 모집의 효과성과 합리성에 따라 좌우될 만큼 그 중요성이 인정되고 있으며, 처음부터 유능하고 적절한 인적 자원을 공직에 적극적으로 모집한다는 것은 경찰행정의 발전에 기본적인 구성요소로서 경찰 공무원의 전문화 또는 민주화, 나아가서 보다 나은 양질의 치안서비스를 국민에게 제공할 수 있는 기초적 여건이 마련됨을 의미한다고 하겠다.

경찰 공무원의 자질향상은 급여 및 후생, 교육훈련 등의 여러 투입 요인들에 의하여 복합적으로 영향을 받지만, 경찰인사의 첫 단계인 인적 자원을 흡수하는 채용과정에서 유능한 경찰 공무원을 모집하고 그 중에서 적절한 조건을 갖춘 적격자를 채용하지 못한다면 진정한 의미에서의 경찰 공무원의 자질향상은 기대할 수 없다고 하겠다.

이러한 점에서 본 연구는 경찰인사 관리의 발전이 곧 경찰 발전과 직결된다는 점에서, 또한 국민에게 감동을 주는 만족 차원의 치안 서비스를 제공하기 위한 최우선과제라는 점에서, 또한 경찰 조직이 민주 경찰로 거듭나는데 필연적이고 최우선적으로 개혁해야만 하는 과정이라는 점에서, 경찰 공무원의 채용과정의 문제점이 국민의 기본권과 관련이 있고 경찰인사 행정의 민주화를 기한다는 차원에서 개혁 방안을 제시하고자 하였다.

<참 고 문 헌>

[국내 문헌]

경찰청 내부자료, 2005년 5월.

김운태, 조선왕조 행정사, 박영사, 1981.

김현성, 남기범, 고객만족경영이론의 경찰에의 도입방안, 치안연구소 연구 보고서, 1996.

김현성, 통일과도기 치안수요예측과 경찰대응방안 연구, 치안연구소 연구보고서, 1998.

김형국, “정보사회와 국토균형발전,” 미래사회와 정보통신의 역할, 통신정책연구소･미래학회, 1987.

박동서, 인사행정론, 법문사, 1991.

박연호, 인사행정신론, 법문사, 1990.

백완기, 한국의 행정문화, 고려대학교 출판부, 1982.

서규하, "경찰 공무원의 모집에 관한 연구," 한국공안행정학회보, 제2호, 1993.

서재근, 경찰행정학, 삼중당, 1963.

오석홍, 인사행정론, 박영사, 1997

이영남･신현기, 경찰인사관리론, 법문사, 2003.

이영남, “경찰 공무원의 충원 구조에 관한 연구,” 한국공안행정학회보, 제9호, 2000.

이영남, “전략 개념에 의한 경찰체제의 연구,” 한국공안행정학회보 제3호, 1994.

이영남, "한국의 경찰인력 모집에 관한 연구," 사회과학논총 제4집, 관동대학교 사회과학연구소, 1999.

이학종, 인사관리: 인적 자원관리 이론과 사례연구, 경세사, 1986.

이황우, “경찰 공무원의 선발모형에 관한 연구,” 행정논집, 제15집, 동국대학교 행정대학원, 1986.

이황우, “경찰 공무원의 자질향상에 관한 고찰,” 행정논집, 제11-12집, 동국대학교행정대학원, 1982.

정균환, 경찰개혁: 인사교육제도, 좋은 세상, 1998.

한국개발연구원, 2000년대 경찰행정발전방안, 1992.

한국전자통신연구소, 정보화 사회론, 1992.

현대사회연구소, 2000년대를 향한 한국인상, 1982.

기타 경찰청, 정부혁신지방분권위원회 홈페이 자료 참조.

[국외 문헌]

Baker, Bruce R. and William F. Danielson, "Recruitment," in O. Glenn Stahl and Richard A. Staufenberger(eds.), Police Personnel Administration, Mass.: Duxbury Press, 1974.

Bennis, Warren "Organization ofthe Future," In D. L. Yarwood(ed.), Public Admini-

stration: Politics and People, N.Y.: Longman, 1987.

Bopp, William J. and Whisenand, Paul M., Police Personnel Administration, Boston: Allyn and Bacon, 1980.

Denhadt, Robert B., Public Administration Theory : The State of the Discipline, N.J.: Chatam House Publishers, 1990.

Germann, A. C., Frank D. Day, Gallati, R. J., Introuduction to Law Enforce- ment, 4th ed., Springfield, Illinoise: Charles C. Thomas, 1966.

Germann, Police Personnel Management, Illinois: Charles C. Thomas, 1968.

Habermas, Jurgen, The theory of Communicative Action, Boston: Beacon Press, 1987.

Hollinger, Robert A. Post-modernism and the Social Sciences: A Thematic Approach, Thousand Oman, CA: Sage Publications, 1994.

Leonard, V. A. and Harry W. More, Police Organization, N.Y.: The Foundation Press, 1978.

McCurdy, Howard, Public Administration: A Synthesis, Cumming Pub. Co., 1977.

National Advisory Commission on Criminal Justice Standard and Goals, Report on Police, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1973.

Powell, N. J., Personnel Administration in Government, Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1956,

Pugh, George M., "The Good Police Officers : Qualities, Roles and Concepts," Journal of Police Science and Administration, Vol. 14, 1986.

Ring, P. Smith and Fanle Dyson, "Human Resource Planning," in O. Glenn Stahl and Richard A. Staufenberger(eds.), Police Personnel Administration, Mass.: Duxbury Press, 1974.

Roberg, L. & J. Kuykendall, Police and Society, Belmont: Wardsworth, 1994.

Sarap, Madan, Post-structuralism and Post-modernism, Athens, GA: Univ. of Georgia Press, 1993.

Sikula, Andrew F., Personnel Administration & Human Resource Management, N.Y.: John Wiley & Sons Inc., 1976.

Spielberger, Charles D., Police Selection and Evaluation : Issues and techniques, Washington D.C.: Hemisphere Publishing Co., 1979.

Stahl, O. Glenn and Staufenberger Richard A., Public Personnel Administration, Washington D. C., Mass: Duxbury Press, 1974.

Swank, Calvin J. and Conser, James A., The Police Personnel System, N.Y.: John  Wiley and Sons, 1983.

Weston, Paul B. and Fraley, P. K., Police Personnel Management, Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1980.

Wilson, O. W. and Roy C. McLaren, Police Administration, N.Y.: McGraw- Hill, 1977.